II OSK 553/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr. ), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 sygn. akt IV SA 3191/02 + IV SA 3888-3900/02 + IV SA 3902-3945/02 w sprawie ze skargi J. D., U. D., A. K., A. K., J. Ż., I. K., H. N., D. K., G. R., K. K.-K., R. C., A. M.-D., M. Ś., E. P., E. P., J. G., S. K., A. J., P. P., A. P., E. K., A. J., M. M., M. J., B. G., J. H., A. C.-Z., J. C., J. M., J. J., K. B., T. R., H. K., H. Ś., P. P., J. B., L. B., J. B., A. Z., A. O., J. D., L. K., H. J., K. Z., A. N., M. Ł., B. M., M. D., S. G., I. J., B. G., S. B., E. P.-Z., M. K., A. W., E. J., H. S., W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia odrzucić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA 3191/02 + IV SA 3888-3900/02 + IV SA 3902-3945/02 oddalił skargi J. D. i innych członków Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2002 r. (...). Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. ustalił na wniosek "A." Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej, polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P.", decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt 1.2. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. D., Stowarzyszenie "Z." i Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P." w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 1928/00 uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydając decyzję z dnia [...] lipca 2000 r., nie wzięło pod uwagę pisma nazwanego protestem, złożonego przez J. D. i innych mieszkańców budynku przy ul. [...] w Warszawie, w którym kwestionowali decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2000 r. Pismo to, niezależnie od tego przez kogo zostało złożone, powinno być przez organ administracji publicznej rozpatrzone, nie może pozostać bez rozpoznania, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 64 k.p.a. Bowiem, jeżeli w ocenie organu drugiej instancji podmiot wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony, postępowanie odwoławcze powinno być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołań: Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P." i J. D., decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. (...) orzekło: 1) na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w części w pkt 1.2. i w tym zakresie SKO orzekło, co do istoty sprawy; 2) na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania złożonego przez J. D. w imieniu mieszkańców budynku przy ul. [...] w Warszawie; 3) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Odnośnie pkt 2 decyzji w uzasadnieniu wyjaśniono, iż postępowanie odwoławcze należało umorzyć, bowiem zgodnie z ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z ustawą z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze, organem upoważnionym do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz jest zarząd spółdzielni. Poszczególnym członkom spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. "Z informacji uzyskanej od Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej P." wynika, iż w stosunku do żadnej z osób nie nastąpiło przekształcenie własnościowego prawa do lokalu we własność. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie J. D. i grupa mieszkańców budynku przy ul. [...] w Warszawie złożyli skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując merytoryczne podstawy wydania zaskarżonej decyzji, jak i to, że nie zostali uznani za strony w postępowaniu administracyjnym i zostało w związku z tym umorzone postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r., w uzasadnieniu przedstawił następujące motywy takiego rozstrzygnięcia. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przymiot strony ma właściciel i użytkownik wieczysty terenu, na którym projektowana jest inwestycja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P.". Zgodnie z ustawą z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze i ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych organem upoważnionym do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz jest zarząd spółdzielni. Poszczególnym członkom spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jeżeli postępowanie to dotyczy interesu prawnego, wynikającego z jej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skarżący w niniejszej sprawie są mieszkańcami budynku przy ul. [...] i jednocześnie członkami Spółdzielni Mieszkaniowej, do której ten budynek należy. Od powyższego wyroku z dnia 16 grudnia 2004 r. skargę kasacyjną złożyła radca prawny J. D. reprezentująca J. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oprócz stwierdzenia, że decyzją "o WZIZT posesji przy ul. [...] naruszone zostały przepisy prawa materialnego", odnotowuje się wszystkie kolejne wyroki sądu administracyjnego, które zostały wydane w tej sprawie. Poza tym z informacji tam zawartej wynika, iż zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Zarząd S.B.M. "P." uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. dokonał podziału działki gruntu pod budynkiem. W związku z powyższym, J. D., jako członek własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "P.", posiada fragment gruntu pod budynkiem o powierzchni 8,48 m2, B. M. właścicielka lokalu nr [...] posiada fragment gruntu pod budynkiem o powierzchni – 6,37 m2 a H. i Z. K. – 9,9 m2. J. D. i inni mieszkańcy w ramach opłat za lokale płacili i płacą "wpłaty za teren". "Z powyższego wynika prawo własności mieszkańców budynku przy ulicy [...], członków własnościowej Spółdzielni "P." do fragmentów gruntu pod tym budynkiem". Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, odrzucenie skargi SBM "P." przez NSA postanowieniem z dnia 4 listopada 2002 r. z powodu opóźnienia o 6 dni uiszczenia wpisu nastąpiło "z błahego powodu", zaś "ewentualne odrzucenie przez NSA niniejszej skargi z wygodnych dla inwestora powodów formalnych doprowadzi do nieuzasadnionej merytorycznie wygranej firmy "A." i do ugruntowania w świadomości społecznej mniemania o stronniczości sądów". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną oprócz odniesienia się do kwestii merytorycznych dotyczących zaskarżonej decyzji zwraca uwagę na fakt, iż uchwała Zarządu Spółdzielni przywołana w skardze kasacyjnej została podjęta w dniu [...] czerwca 2004 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lipca 2002 r. W dalszej części omawianego pisma odniesiono się krytycznie do tych fragmentów skargi kasacyjnej (cyt. wcześniej), w których: odrzucenie skargi SBM "P." z powodu opóźnienia w uiszczeniu wpisu o 6 dni, określa się jako błahy powód, zaś ewentualne odrzucenie skargi przez NSA doprowadzi do ugruntowania w świadomości społecznej mniemania o stronniczości sądów. Są to zarzuty pozaprawne i wykraczające poza przesłanki określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a. Poza tym, są to zarzuty zaskakujące, jak na osobę wykonującą zawód radcy prawnego, który powinien wykonywać swój zawód ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki radcy prawnego. Pełnomocnik "A." Sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia 2 maja 2005 r. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, gdyż ta nie czyni zadość wymaganiom formalnym przewidzianym w ustawie (art. 176 w zw. z art. 178 p.p.s.a.), a w szczególności skarga kasacyjna: – nie zawiera oznaczenia stron postępowania, co narusza art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; – nie wskazuje w czyim imieniu została złożona, nie zawiera też adresu do doręczeń pełnomocnika; – nie wskazuje w jakim zakresie wyrok WSA w Warszawie został zaskarżony, czy w całości, czy też w części (a jeżeli w części to jakiej); – nie wskazuje podstaw kasacyjnych, a więc czy zarzuca się naruszenie prawa materialnego, czy też procesowego – co obraża art. 174 p.p.s.a. Kwestie poruszone w skardze kasacyjnej nie dotyczą postępowania sądowego lecz administracyjnego, nie mogą więc być przedmiotem postępowania kasacyjnego. Skarżący, jako członkowie spółdzielni mieszkaniowej, nie posiadali interesu prawnego, nie mogli więc być uznani za strony w postępowaniu, ich interesy mogła jedynie reprezentować Spółdzielnia. Poza tym radca prawny może świadczyć pomoc prawną osobom fizycznym tylko w zakresie ustalonym w art. 8 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, ze skargi kasacyjnej zaś nie wynika, czy pełnomocnik mógł skutecznie wnieść skargę w imieniu osoby fizycznej, czy też pozostaje w stosunku pracy i w związku z tym nie może reprezentować przed Sądem osób fizycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać określone wymagania formalne i materialne, wszak jest to środek odwoławczy od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie w sprawie. Przymus adwokacko-radcowski przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, wprowadzony art. 175 p.p.s.a., miał między innymi na celu zapewnienie temu środkowi odpowiedniego poziomu merytorycznego. Skarga kasacyjna jest pismem procesowym o szczególnym charakterze i z racji tej powinna w pierwszym rzędzie spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach art. 46 i 47 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, są to tzw. wymogi formalne, których braki mogą zostać usunięte (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Ponadto jednak, skarga kasacyjna powinna zawierać pewne elementy konstrukcyjne, charakterystyczne tylko dla skargi kasacyjnej, wyszczególnione w art. 176 p.p.s.a., które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności kasacji i odrzucenia skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 16.03.2004 r. FSK 209/4 ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 13). Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna oprócz wymagań określonych dla pism w postępowaniu sądowym, powinna zawierać: – oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, – wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, – wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, – oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna pozbawiona powyżej wymienionych elementów jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych i w związku z tym jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (por. postanowienie SN: z 6.12.1996 r. II UKN 24/96, OSNAP i US 1997 r. nr 13, poz. 242; z 16.10.1997 r. II CKN 404/97, OSNC 1998 r. nr 4, poz. 59; z 21.03.2000 r. II CKN 711/00, OSNC 2000 r. nr 7-8, poz. 151). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które są wyznaczone przez autora skargi kasacyjnej powyżej wymienionymi elementami konstrukcyjnymi tego pisma, wynikającymi z brzmienia art. 176 p.p.s.a. Braki skargi kasacyjnej w powyższym zakresie uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia jego zakresu i formułowanych wniosków. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oprócz braków formalnych (brak oznaczenia stron, brak wskazania w czyim imieniu została złożona, brak adresu pełnomocnika do doręczeń), zawiera istotne braki materialne z art. 176 p.p.s.a., a w szczególności brak przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia oraz brak wskazania w jakim zakresie został zaskarżony wyrok z dnia 16 grudnia 2004 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi przegląd postępowania w danej sprawie z przytoczeniem niektórych faktów, które miały miejsce po wydaniu kontrolowanych przez sąd administracyjny decyzji administracyjnych. Poza tym, skarga kasacyjna zawiera stwierdzenia mogące podważyć powagę Sądu, nie licujące z etyką zawodową radcy prawnego, na co również zwracają uwagę inni uczestnicy postępowania w swoich pismach, stanowiących odpowiedzi na skargę kasacyjną. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w związku z art. 178 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.