III SA/Łd 271/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Asesor Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski /spr./, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - - - - - sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę Starosta [..] decyzją Nr [..] z dnia [..] r. orzekł o zmianie zapisu w obrębie Z. gm. P., w jednostce rejestrowej [...], w stosunku do działki Nr 728/1, polegającej na wykreśleniu użytku grunty pod wodami stojącymi IV klasy i wpisanie grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Agencja Nieruchomości Rolnej w Ł. wniosła o aktualizację klasyfikacji gruntów w stosunku do działki nr 728/1 w obrębie Z., gmina P. Sprawa była kilkakrotnie analizowana, przeprowadzono m. in. dwie rozprawy administracyjne w dniach 26 września 2002 r. i 12 czerwca 2003 r. W trakcie rozpraw ustalono, iż rów dochodzący od strony północnej do działki nr 728/1 jest Potokiem B. ., natomiast od strony południowej wypływa z niej i w ewidencji gruntów wpisany jest jako działka nr 852. Potok B. ., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, jest śródlądową wodą powierzchniową stanowiącą własność publiczną, istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa i jest umieszczony w pozycji nr 137 wykazu wód podlegających Marszałkowi Województwa [..]. Obiekt stawowy "P." jest obiektem sztucznym i zgodnie z art.14 ust.1 i art.15 ust.1 Prawa wodnego, nie wymagane jest ustalenie linii brzegowej. Powierzchnia terenu zajętego pod wodę na działce nr 728/1 ustalona została podczas modernizacji ewidencji gruntów wykonanej w 1983 r. Wtedy też bez wydania stosownej decyzji o zmianie klasyfikacji wpisano grunty pod wodami stojącymi IV klasy. Zapis ten był sprzeczny z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów z dnia 4 czerwca 1956 r., gdyż gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami /wodami zamkniętymi/ o powierzchni do 10 ha. Teren o powierzchni 55,42 ha pod wodą, na działce 728/1 winien być wpisany jako grunt pod wodami płynącymi. W dniu 30 października 2003 r. dzierżawca - Pan Z. P. odwołał się od decyzji Starosty do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wnosząc o jej oddalenie i wydanie dyspozycji, których realizacja doprowadzi do wyeliminowania błędów w ewidencji geodezyjnej znajdującej się w Starostwie Powiatowym w R., a dotyczącej obrębu geodezyjnego Z. W uzasadnieniu odwołania podniósł brak odstawy wszczęcia postępowania i pominięcie złożonych przez niego wniosków dotyczących uzyskania pisemnego stanowiska Rejonowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz przeprowadzenia oględzin terenu. Zarzucił nierespektowanie przez organ I instancji prawa, poprzez nieprotokołowanie rozpraw. Powyższe postępowanie prowadzi w jego ocenie do nadużyć polegających na zawarciu w uzasadnieniu decyzji nieprawdy. Zdaniem skarżącego potok o nazwie B. nie istnieje. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją Nr [..] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Orzeczenie zapadło na podstawie art.138 § 2 kpa w zw. z art.7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /t. jedn. Dz.U z 2000 r. Nr 100 poz.1086 ze zm./. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził: Agencja Nieruchomości Rolnej pismem z dnia 28 lutego 2002 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego Wydziału Geodezji, Taksacji i Katastru z wnioskiem o ostateczne określenie charakteru wód obiektu stawowego P. - działka nr 728/1 położonego w obrębie Z. gm. P. Wniosek ten Starosta potraktował jako wniosek o aktualizację klasyfikacji dla działki nr 728/1. Zgodnie z § 46 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Przepis § 47 ust.3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, iż w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art.22 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl tego przepisu osoby zgłaszające zmiany, na żądanie starosty, są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji. Wybór procedury należy do starosty i powinien zależeć każdorazowo od okoliczności danej sprawy. W przedmiotowej sprawie starosta wszczął postępowanie administracyjne w trakcie, którego, jak wynika z uzasadnienia decyzji, przeprowadzono dwie rozprawy administracyjne. Zgodnie z art.67 § 1 kpa organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, przy czym § 2 pkt 4 tego artykułu stanowi, iż w szczególności sporządza się protokół z rozprawy. W aktach sprawy brak jest protokołów z przeprowadzonych rozpraw. Potwierdza to zarzut skarżącego, iż rozprawy te nie były protokołowane zgodnie z przepisami k.p.a. W konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o ustalenia dokonane podczas rozpraw, a dotyczące stwierdzenia, iż: - rów dochodzący od strony północnej do działki nr 728/1 jest potokiem B., natomiast od strony południowej wypływa z niej i w ewidencji gruntów wpisany jest jako działka nr 852, - obiekt stawowy "P" jest obiektem sztucznym i zgodnie z art.14 ust.1 i art.15 ust.2 Prawa wodnego nie wymagane jest ustalenie linii brzegu narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Treść uzasadnienia, iż rów będący Potokiem B. od strony południowej wypływa z działki nr 728/1 i w ewidencji gruntów wpisany jest jako działka nr 852 jest sprzeczna ze znajdującą się w aktach sprawy kopią mapy ewidencji, z której wynika, że między działką nr 728/1 i działką nr 852 znajduje się działka nr 725. Ponadto zasadne okazały się zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące braku odniesienia się do przedkładanych dowodów. Stanowi to naruszenie art.107 § 3 kpa w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego decyzji, w myśl którego organ, który wydał decyzję, winien swoje orzeczenie należycie uzasadnić z podaniem dowodów, na których podstawie określone fakty przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i zarzutom strony odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę, że podstawę do wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów powinny stanowić odpowiednie dokumenty. Prowadzenie postępowania administracyjnego, przeprowadzenie w jego toku rozpraw oraz dopuszczenie innych środków dowodowych wskazanych w kpa, a nie wymienionych w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków powinno mieć charakter wyjątkowy, uzupełniający. W celu dokonania przedmiotowej zmiany organ prowadzący ewidencję powinien uzyskać od właściwych organów dokumenty /oficjalne stanowisko/potwierdzające fakt rzeczywistego występowania Potoku B. na działce nr 728/1. W dniu 16 lutego 2004 r. Z. P. zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wniósł o skorygowanie tej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, co oznacza zastosowanie przepisu art.138 § 1 ust.1 w miejsce art.138 § 2 kpa. Uzasadniając skargę stwierdził, że działania organów administracyjnych zmierzają do zablokowania procesu prywatyzacji. Geodecie i wnioskodawcy chodzi o takie prowadzenie postępowania, aby bez zmiany kwalifikacji gruntów doczekać wygaśnięcia umowy dzierżawy i związanego z nim prawa pierwokupu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że umorzenie postępowania I instancji możliwe jest tylko w przypadku, gdy postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie brak jest przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, bowiem istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na rażące naruszenie przepisów procesowych organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U nr 153, poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U nr 153, poz.1270/ sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja wydana została w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy uchylając na podstawie art.138 § 2 kpa decyzję Starosty [..] i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie naruszył przepisów prawa. Administracyjny organ odwoławczy nie powinien ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji I-instancyjnej. Jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. W myśl art.136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże organ odwoławczy w myśl art.138 § 2 kpa może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to i z treści art.136 kpa zgodnie, z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. rozpatrując odwołanie trafnie wskazał na występowanie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rażących naruszeń prawa procesowego. Polegały one na nierozpatrzeniu wniosków Z. P. dotyczących oględzin terenu i uzupełnienia akt sprawy o oficjalne stanowisko kompetentnych instytucji odnośnie rzeczywistego istnienia potoku B. na terenie działki 728/1. Wnioski te były zasadne. Ich pominięcie przez organ naruszyło określoną w artykule 10 § 1 kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto organ I instancji powołał się na ustalenia dokonane na rozprawach, które to rozprawy nie zostały zaprotokołowane. Doszło tym samym do naruszenia przepisu art.67 § 2 pkt 2 kpa. Powyższe uchybienia uniemożliwiły wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w sposób wskazany w wytycznych zawartych w końcowej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący konieczności zastosowania w sprawie art.138 § 1 ust.2 kpa w miejsce art.138 § 2 kpa. Administracyjny organ odwoławczy władny jest uchylić w trybie art.138 § 1 pkt 2 kpa zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, gdy stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego /art.105 kpa/. W świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności pism Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. z dnia [..] Nr [..] i z dnia [..]. Nr [..], charakter wód na działce nr 728/1 nie jest jednoznaczny i wymaga wyjaśnienia zgodnie z wnioskiem Agencji Nieruchomości Rolnej z dnia 28 lutego 2002 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie może być traktowana jako próba opóźnienia procesu prywatyzacyjnego, którym jest zainteresowany skarżący. Uchylenie decyzji starosty było zasadne ze względu na rażące uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. p.h.