II GSK 125/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska, Andrzej Kuba, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Z. "K." K. H. W. S.A. K. W. K. "Ś." w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 90/03 w sprawie ze skargi Z. Z. "K." K. H. W. S.A. K. W. K. "Ś." w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt 3/II SA/Ka 90/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Z. "K." K. H. W. S.A. KWK Ś. w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 29 października 2002 r. Z. Z. "K." K. H. W. S.A. KWK Ś. w R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z [...] stycznia 2000 r., gdyż sprawa koncesji pozostaje w kręgu zainteresowań pracowników kopalni, a więc jej udzielenie ściśle wiąże się z ochroną interesów pracowniczych, co oznacza, że Związek ma pełne prawo do udziału w tym postępowaniu w świetle §5 Statutu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. SKO w K. odmówiło dopuszczenia wnioskodawcy do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczące uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się w sposób bezpośredni z ochroną prawa do pracy członków związku. SKO powołało się też na postanowienie NSA z 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 772/00, którym to oddalono wnioski związków zawodowych o udział w postępowaniu sądowym. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, pełnomocnik Związku wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz o dopuszczenie Związku do udziału w postępowaniu. Podniósł, że przedmiotem działalności Związku jest ochrona interesów pracowniczych, a w tym miejsc pracy. Skoro zatem postępowanie administracyjne zmierza do pozbawienia KWK Ś. koncesji, to tym samym postępowanie dotyczy żywotnych interesów związków zawodowych. Stanowisko SKO, które prezentuje pogląd, iż brak jest związku pomiędzy groźbą utraty koncesji a ochroną miejsc pracy, jest zatem błędne. Powołując się na art. 6-9 k.p.a., art. 8 ust. 2, art. 32 i następne Konstytucji RP zarzucił ponadto, że organ traktuje selektywnie strony postępowania administracyjnego, co wynika z faktu, iż bierze w nim udział K. O. L., niemający żadnego interesu prawnego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] grudnia 2002 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z [...] listopada 2002 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że postępowanie dotyczące koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się bezpośrednio z obroną interesów pracowników KWK Ś., stanowiącym cel statutowy Związku. Przesłanka ochrony interesów pracowniczych nie jest bowiem przesłanką warunkującą udzielenie koncesji. Związek zawodowy ma interes faktyczny w udostępnieniu kopalni do eksploatacji pokładów węgla z P. P., jednakże pomiędzy celami organizacji społecznej, ubiegającej się o udział w postępowaniu, a przedmiotem sprawy administracyjnej musi istnieć powiązanie merytoryczne, nie tylko w sensie faktycznym, ale i prawnym. Organ stwierdził, że jedyną stroną toczącego się postępowania jest K. H. W., co oznacza, że zarzut nierównego traktowania stron nie jest zasadny. Organ przypomniał, że postanowieniem z 22 kwietnia 2002 r. II SA/Ka 772/00 NSA odmówił dopuszczenia związku do udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik ZZ "K." wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozstrzygnięcie SKO z [...] stycznia 2000 r. odnosi się do żywotnych interesów pracowników KWK Ś., co wynika z regulacji prawnych zawartych w ustawie o związkach zawodowych. Ponadto SKO dopuściło do udziału w tym postępowaniu K. O. L. - Z. W. N. Pełnomocnik strony skarżącej zaakcentował także, że postanowienie w sprawie sądowoadministracyjnej wydano w innym postępowaniu, co oznacza, że nie jest to argument uzasadniający negatywne dla Związku rozstrzygnięcie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia zasadnicze znaczenie mają przepisy art. 31 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 k.p.a. Dokonując tej oceny Sąd stwierdził, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, ponieważ organ administracji zbadał, czy istnieje przesłanka uzasadnionego celu statutowego. Organ odwoławczy rozważył całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do prawidłowej wykładni prawa. Zdaniem Sądu, cel działania Związku określony w § 5 Statutu nie uzasadniał wystąpienia z żądaniem, ponieważ przedmiot postępowania administracyjnego nie wkraczał w zakres działania związku zawodowego polegającego na obronie praw, godności i interesów pracowników. Postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopalin nie wiązało się z obroną interesów pracowniczych. Organ odwoławczy dokonał zatem prawidłowej wykładni pojęcia "uzasadnionych celów statutowych" Związku, przez co nie naruszył prawa, a konsekwencją tego był brak konieczności dokonywania oceny, czy za udziałem Związku w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie przemawia interes społeczny. W skardze kasacyjnej Z. Z. "K." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, zwłaszcza art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 k.p.a. oraz art. 1, 4 oraz 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), prawa procesowego w sposób wpływający na wynik postępowania, zwłaszcza art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zwrot kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew ocenie Sądu I instancji przedmiotowy spór nie dotyczy losów "uzgodnienia" koncesji, lecz stwierdzenia nieważności dokonanego już w 2000 r. "uzgodnienia" koncesji na wydobywanie kopaliny. Stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego rzutuje na los koncesji [...], gdyż może doprowadzić do utraty jej mocy, a tym samym do likwidacji istniejących już miejsc pracy w KWK Ś. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku pomija powyższą kwestię stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, co świadczy o tym, że wyrok ten został wydany z obrazą art. 133 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, pomiędzy jego ustawowym i statutowym celem, jakim jest obrona interesów pracowniczych obejmująca ochronę miejsc pracy a rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności omawianego uzgodnienia koncesji zachodzi zależność faktyczna i prawna, jest to powiązanie merytoryczne. Interes społeczny natomiast przejawia się w podejmowaniu działań niezbędnych do ochrony interesów pracowniczych. Spełnione są zatem przesłanki określone w art. 31 k.p.a. W kwestiach dotyczących interesu społecznego skarżący Związek powołał się posiłkowo na wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. II SA 2464/00. Według skarżącego, Sąd nie dostrzegł powyższego istotnego i bezpośredniego związku pomiędzy funkcjonowaniem obowiązującej już piąty rok koncesji [...] a ilością miejsc pracy w KWK Ś. Ponadto zaskarżony wyrok pozbawił skarżący Związek prawa dochodzenia naruszonych praw, a tym samym naruszył art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem SKO brak jest podstaw do rozważania istnienia interesu prawnego Związku w postępowaniu dotyczącym nieważności postanowienia o uzgodnieniu koncesji, gdyż związek zawodowy powinien wykazać istnienie interesu prawnego już na etapie postępowania o wydanie koncesji. Zdaniem SKO, fakt wydania koncesji nie stwarza automatycznie po stronie związków zawodowych interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym bytu prawnego postanowienia uzgodnieniowego. Tym bardziej nie stwarza dla związków zawodowych interesu prawnego przywołany przez stronę skarżącą fakt, że Holding już od 5 lat korzysta z koncesji, gdyż korzystanie z decyzji nie rozszerza kręgu stron postępowania administracyjnego. Kwestia ochrony interesów pracowników nie jest przesłanką warunkującą udzielenie bądź uchylenie koncesji. Co do powołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. II SA 2464/00 SKO podniosło, że wyrok ten dotyczył organizacji pracodawców, a w niniejszym postępowaniu Kolegium dopuściło do udziału G. I. P.-H. oraz Z. P. G. W. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co w niniejszej sprawie nie występuje. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Z uwagi na to, że kwestia zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego rzutuje na kwestię prawidłowości zastosowania prawa materialnego w określonym stanie faktycznym sprawy, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tym zakresie skarżący zarzucił wyłącznie naruszenie art. 133 p.p.s.a., przy czym nie wskazał, który z trzech paragrafów tego artykułu został naruszony. Podnieść należy, że według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego tylko wtedy może być podstawą do uwzględnienia skargi, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że skarżący dopatruje się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., a także błędów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (mimo niepowołania w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a.), przez to, że kwestionowany wyrok został wydany w oparciu o okoliczności, które nie znajdują wyrazu w aktach sprawy, gdyż z pominięciem kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego koncesję, co jest rzeczywistym przedmiotem niniejszego postępowania, nie zaś uzgodnienia udzielenia koncesji, jak to błędnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, przyjmując że w tej sprawie postępowanie administracyjne w żaden sposób nie wiązało się z obroną interesów pracowniczych, określił przedmiot tego postępowania ogólnie jako uzgodnienie koncesji, podczas gdy ściśle tym przedmiotem jest stwierdzenie nieważności postanowienia o uzgodnieniu koncesji, to wadliwość takiego określenia przedmiotu sporu nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem bezspornie, że przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie było i jest postanowienie SKO o odmowie dopuszczenia skarżącego Związku Zawodowego do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia o uzgodnieniu koncesji. Stanowisko Sądu, podzielające ustalenia i oceny SKO przyjęte w zaskarżonym postanowieniu o braku uzasadnionego celu statutowego Związku Zawodowego, dotyczyło tego właśnie postępowania. Wadliwość określenia przedmiotu postępowania polega zatem tylko na zbyt ogólnikowym jego nazwaniu: jako sprawa koncesji, czy uzgodnienia koncesji, zamiast precyzyjnego jego określenia, jako stwierdzenie nieważności postanowienia o uzgodnieniu koncesji. Trzeba przy tym mieć także na uwadze, że w znaczeniu prawnomaterialnym sprawa niniejsza dotyczy koncesji nr [...] udzielonej KWK Ś. na wydobywanie kopaliny ze złoża "P. P.", choć w znaczeniu proceduralnym chodzi ściśle o kwestię nieważności postanowienia o uzgodnieniu tej koncesji. Wynik tego postępowania może doprowadzić do wszczęcia kolejnego postępowania o stwierdzenie nieważności samej koncesji, które także w znaczeniu materialnym będzie dotyczyło tejże koncesji. Z tego względu dla oceny, czy udział skarżącego Związku Zawodowego w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie jest uzasadniony jego celem statutowym, jakim jest obrona interesów pracowniczych, w tym ochrona miejsc pracy, nie ma istotnego znaczenie to, czy chodzi o postępowanie o udzielenie pracodawcy - Kopalni koncesji na wydobywanie węgla kamiennego, w tym o wydanie postanowienia o jej uzgodnieniu, czy o postępowanie dotyczące dalszego bytu prawnego udzielonej już koncesji, w tym dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia o uzgodnieniu koncesji. Zarówno bowiem w jednym, jak i drugim przypadku sprawą administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym jest sprawa tej koncesji. Zarzucana wadliwość w niedookreśleniu przedmiotu niniejszego postępowania nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Do przesłanek materialnoprawnych udzielenia przedmiotowej koncesji, w tym wydania postanowienia co do jej uzgodnienia, jak również utraty jej bytu prawnego, w tym stwierdzenia nieważności postanowienia o jej uzgodnieniu, nie należą kwestie dotyczące miejsc pracy na danym terenie. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), a także z przepisów art. 156 k.p.a. dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Nie zachodzi zatem między powyższymi celami statutowymi skarżącego Związku Zawodowego a przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej merytoryczne powiązanie prawne w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Może zachodzić co najwyżej tylko interes faktyczny - ewentualna utrata w przyszłości bytu prawnego koncesji udzielonej pracodawcy może ewentualnie spowodować redukcję miejsc pracy. Trafne jest zatem stanowisko zaskarżonego wyroku, co do prawidłowości dokonanej przez SKO wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., że przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie wiąże się bezpośrednio w znaczeniu prawnym z celem statutowym skarżącego Związku Zawodowego, polegającym na ochronie miejsc pracy w KWK Ś. Trafne też jest stanowisko Sądu, że nieistnienie przesłanki uzasadnionych celów statutowych czyni bezprzedmiotowym dokonywanie ustaleń co do istnienia przesłanki interesu społecznego, gdyż według art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest istnienie obydwu tych przesłanek łącznie. Niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej o zaakceptowaniu przez Sąd błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonanej przez SKO, przesądza wprost o niezasadności zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o związkach zawodowych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.