II GSK 126/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Edward Kierejczyk, Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Z. G. w P.-Z. M. KWK "Ś." w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 92/03 w sprawie ze skargi Z. Z. G. w P. - Z. Z. KWK "Ś." w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt 3/II SA/Ka 92/03, oddalił skargę Z. Z. G. w P. - Z. Z. KWK "Ś." w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że wnioskiem z dnia 30 października 2002 r. Z. Z. G. w P. - Z. M. KWK "Ś." w R., zwany dalej Związkiem, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2000 r. Postanowienie to dotyczyło uchylenia w całości postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., odmawiającego uzgodnienia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "Ś.". Dopuszczenie do udziału w postępowaniu uzasadniono tym, że sprawa udzielenia koncesji wiąże się z ochroną interesów pracowniczych osób zatrudnionych w kopalni co oznacza, że Związek może występować z żądaniem dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. SKO w K. odmówiło dopuszczenia wnioskodawcy do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczące uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się w sposób bezpośredni z ochroną miejsc pracy w KWK "Ś.", ponieważ kwestia prognozowanej ilości miejsc pracy w kopalni nie jest przesłanką warunkującą udzielenie koncesji. SKO wskazało postanowienie NSA z dnia 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 772/00, którym oddalono wnioski związków zawodowych o udział w postępowaniu sądowym dotyczącym w/w koncesji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2002 r. podnosząc w uzasadnieniu, że postępowanie dotyczące koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się bezpośrednio z obroną interesów pracowników KWK "Ś.", stanowiącą cel statutowy Związku. Kwestia ochrony interesów pracowniczych nie jest bowiem przesłanką warunkującą udzielenie koncesji. Związek zawodowy ma interes faktyczny w udostępnieniu kopalni do eksploatacji pokładów węgla z P. P., jednakże pomiędzy celami organizacji społecznej, ubiegającej się o udział w postępowaniu, a przedmiotem sprawy administracyjnej musi istnieć powiązanie merytoryczne nie tylko w sensie faktycznym, ale i prawnym. Organ stwierdził, że jedyną stroną toczącego się postępowania jest K. H. W., co oznacza brak przesłanek do uznania, że strony postępowania traktowane są w sposób nierówny. W skardze Z. Z. G. w P. - Z. M. KWK "Ś." w R. wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie zaskarżonych postanowień Kolegium z dnia [...] listopada 2002 r. oraz z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu stwierdził, że dopuszczenie Związku do udziału w postępowaniu jest uzasadnione jego celem statutowym. Strona skarżąca zarzuciła Kolegium, iż oba jego rozstrzygnięcia zostały podjęte bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto Związek zarzucił selektywne traktowanie innych uczestników postępowania, o czym - jego zdaniem - świadczy bezzasadne dopuszczenie do udziału w postępowaniu K. O. L. Skarżący stwierdził również, że nie miał możliwości wypowiedzenia się co do materiałów zebranych w sprawie. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy nie naruszył prawa. Sąd I instancji wskazał, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia zasadnicze znaczenie mają art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd organu, że postępowanie dotyczące uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin nie wiąże się w sposób bezpośredni z zagadnieniem obrony interesów pracowników KWK "Ś.", stanowiącym cel statutowy związku. Kwestia ochrony interesów pracowników nie jest bowiem przesłanką warunkującą udzielenie koncesji. Związki zawodowe, czyniąc starania o zapewnienie miejsca pracy dla swoich członków i innych pracowników, mają faktyczny interes w udostępnieniu KWK "Ś." do eksploatacji pokładów węgla ze złoża "P. P.", jednak między celem statutowym Związku a przedmiotem postępowania nie występuje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. W ocenie Sądu, zawarte w statucie zobowiązanie Związku do ochrony miejsc pracy nie przekłada się - wbrew twierdzeniom skargi - na to, że Związek posiada interes prawny w postępowaniu o uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopalin. Sąd I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 722/00, zgodnie z którym w sprawie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopalin między celem statutowym Związku (ochrona ilości miejsc pracy) a przedmiotem postępowania nie wystąpiło powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu ocenie Sądu podlega jedynie wniosek Z. Z. G. w P. - Z. M. KWK "Ś." w R., a postępowania dotyczące dopuszczenia innych organizacji społecznych, w tym K. O. L. - Z. W. N. - S. Z. w K., prowadzone były w sposób autonomiczny, a zatem organ w każdej z tych spraw oceniał indywidualnie przesłanki do udziału w postępowaniu każdej organizacji. Zarzuty dotyczące udziału w postępowaniu innych organizacji społecznych mogą być zatem rozpatrywane przez Sąd jedynie w przypadku zaskarżenia konkretnego rozstrzygnięcia, dotyczącego wniosku złożonego przez daną organizację społeczną. Zdaniem Sądu, nietrafny jest także zarzut dotyczący braku możliwości wypowiedzenia się Związku co do materiałów zebranych w sprawie. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. z materiałami zgromadzonymi w sprawie ma prawo zapoznać się jedynie strona i inni uczestnicy postępowania na prawach strony. W myśl art. 31 § 5 k.p.a. Związek w niniejszym postępowaniu miał natomiast prawo do wystąpienia do Kolegium o wyrażenie zgody na przedstawienie swojego poglądu w sprawie, czego jednak nie uczynił. W skardze kasacyjnej Z. Z. G. w P. - Z. Z. KWK "Ś." w R. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa: materialnego przez jego błędną wykładnię (zwłaszcza art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 k.p.a. oraz art. 1, 4 oraz 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), procesowego w sposób wpływający na wynik postępowania, zwłaszcza art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zwrot kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew ocenie Sądu I instancji przedmiotowy spór nie dotyczy uzgodnienia koncesji, lecz uzgodnienia dokonanego w 2000 r., a w konsekwencji rzutuje na los obowiązującej już od 2000 r. koncesji na wydobywanie kopaliny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku pomija kwestię stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, co świadczy o tym, że wyrok ten został wydany w oparciu o okoliczności, które nie znajdują wyrazu w aktach sprawy, a zatem z obrazą art. 133 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, pomiędzy obroną interesów pracowniczych obejmującą ochronę miejsc pracy a rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności omawianego uzgodnienia zachodzi zależność faktyczna i prawna. Potencjalna utrata mocy koncesji [...] oznacza bowiem co najmniej konieczność likwidacji części zakładu górniczego, a zatem utratę istniejących już miejsc pracy. Skarżący wskazał, że pomiędzy ustawowym i statutowym celem działania skarżącego oraz przedmiotem sporu zachodzi powiązanie merytoryczne. Interes społeczny przejawia się w podejmowaniu działań niezbędnych do ochrony interesów pracowniczych, a tym samym zostają spełnione przesłanki określone w art. 31 k.p.a. Według skarżącego Sąd nie dostrzegł istotnego i bezpośredniego związku pomiędzy funkcjonowaniem obowiązującej już piąty rok koncesji [...] a ilością miejsc pracy w KWK "Ś.". Ponadto zaskarżony wyrok pozbawił skarżący Związek prawa dochodzenia naruszonych praw, a tym samym naruszył art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. 1. Powołane w skardze kasacyjnej postanowienia Konstytucji (art. 45 ust. 1 i art. 77) gwarantują prawo do sądu. Prawo to nie zostało naruszone zaskarżonym orzeczeniem, akceptującym postanowienie o odmowie dopuszczenia Z. Z. G. w P. - Z. Z. KWK "Ś." w R. do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "Ś. - P. P.". Należy podkreślić, że art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Ocena, czy organizacja społeczna spełnia warunki do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu została ostatecznie dokonana przez organ sądowy. Realizację prawa do sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiło wniesienie skargi na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu i poddanie kontroli sądowej przesłanek odmowy. Z tego tez względu nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji, który zakazuje przepisom rangi ustawowej zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, skoro postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu poddane zostało kontroli sądowej. W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza powołane przepisy Konstytucji, które gwarantują prawo do sądu. 2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a., należy na wstępie zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, który z paragrafów powołanego artykułu został naruszony. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że strona kwestionuje zasadność odmowy stwierdzenia istnienia przesłanek do dopuszczenia Z. Z. G. w P. - Z. Z. KWK "Ś." w R. do udziału w postępowaniu na prawach strony, a w szczególności, że udział organizacji jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji (art. 31 § 1 k.p.a.). Skarżący wywodzi spełnienie powyższej przesłanki z tych postanowień Statusu związku, które zawierają zobowiązanie do ochrony miejsc pracy. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia o uzgodnieniu koncesji na wydobywanie kopalin spowoduje redukcję zatrudnienia, a zatem wiąże się bezpośrednio z obroną interesów pracowników KWK "Ś." i dlatego udział Związku w postępowaniu uzasadniony jest jego celem statutowym. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Powiązanie to powinno mieć charakter prawny a nie faktyczny (A. Wróbel w. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 306). Podkreśla się również, że przedmiot postępowania powinien wkraczać w zakres działania organizacji czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 257). Rezultatem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] stycznia 2000 r. w przedmiocie uzgodnienia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "Ś. - P. P." może być utrzymanie w mocy dotychczasowego stanu prawnego, w którym koncesja na wydobywanie kopalin na rzecz K. H. W. S.A. w K. pozostaje w mocy albo unieważnienie postanowienia uzgadniającego koncesję na wydobywanie węgla kamiennego. Wbrew poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej wynik postępowania jedynie pośrednio może wpływać na stan zatrudnienia. Powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania Związku ma charakter faktyczny a nie prawny. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że nie występuje powiązanie merytoryczne w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym, pomiędzy wynikiem postępowania a celem statutowym Związku (ochrona zatrudnienia). 3. Zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. uzasadniono w skardze kasacyjnej nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że postępowanie, do którego udział zgłosił Związek nie dotyczyło uzgodnienia koncesji (co może prowadzić do wzrostu zatrudnienia), ale stwierdzenia nieważności koncesji funkcjonującej, co skutkuje likwidacją istniejących miejsc pracy. Nie kwestionując tezy skarżącego o różnych możliwych skutkach udzielenia koncesji i stwierdzenia jej nieważności na stan zatrudnienia należy zauważyć, że z uzasadnienia Sądu I instancji wyraźnie wynika, że Sąd prawidłowo zdefiniował sprawę wskazując, że dotyczy ona stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r. i szczegółowo opisał też przedmiot postępowania (k. 8 uzasadnienia wyroku). Należy również zauważyć, że dla rozstrzygnięcia Sądu okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia, gdyż Sąd ustalił jedynie związek faktyczny pomiędzy wynikiem sprawy administracyjnej a celami statutowymi Związku, i ta okoliczność zadecydowała o nieuwzględnieniu skargi. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.