I OSK 429/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Marek Stojanowski (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1363/03 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zajęcie gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004r., sygn. akt I SA 1363/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] – Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 20 lutego 1981r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Zakładom G. w [...] zezwolenia na ułożenie gazociągu wysokoprężnego, na nieruchomości położonej w [...], stanowiącej własność P. S. Odmowa stwierdzenia nieważności uzasadniona była tym, iż podstawę wydania [...] Zakładom G. w [...] zezwolenia na ułożenie gazociągu wysokoprężnego stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa z 1958r."). Zgodnie z tym przepisem zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach ciągów służących m. in. do przesyłania gazów mogło nastąpić, za zezwoleniem właściwego terenowego organu administracji państwowej, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Tryb przewidziany w tym przepisie miał zastosowanie, w sytuacji braku możliwości uzyskania zgody właściciela, na objęcie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym. Natomiast zarzuty w kwestii dotyczącej odszkodowania oraz przyznania nieruchomości zamiennej nie mogły zostać uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, bowiem ustalenie odszkodowania jest zagadnieniem odrębnym, nie będącym przedmiotem decyzji zezwalającej na wejście w teren. Oddalając skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę materialno-prawną decyzji stanowił przepis art. 35 ustawy z 1958r., zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły, za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne i nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestor Zakłady G. w [...], powołując się na decyzję Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia 3 listopada 1980r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy gazociągu w relacji [...], uzyskał na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 1981r. nr [...] zezwolenie na ułożenie gazociągu wysokoprężnego na nieruchomości stanowiącej własność P. S., oznaczonej w decyzji jako działka nr 328/18. Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania. Zatem zachowane zostały przesłanki, uzasadniające wydanie powyższego zezwolenia, bowiem inwestycja, dla realizacji której udzielono zezwolenia, miała charakter zadania użyteczności publicznej, co wypełniało zasadniczą przesłankę przewidzianą w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z 1958r., a ponadto istniała również decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji. W ocenie Sądu brak zgody skarżącego na ułożenie gazociągu, nie oznacza rażącego naruszenia prawa, bowiem tryb przewidziany w art. 35 cyt. ustawy miał zastosowanie w sytuacji, braku możliwości uzyskania zgody właściciela. W związku z powyższym, organy prawidłowo ustaliły, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 1981r. nr [...] nie narusza prawa. Na powyższą ocenę nie ma wpływu okoliczność, popełnienia w tej decyzji omyłki, polegającej na oznaczeniu działki nieistniejącym w ewidencji gruntów nr 328/18, zamiast nr 329/15, odpowiadającym działce stanowiącej własność skarżącego, przez którą w rzeczywistości przeprowadzono gazociąg. Sąd stwierdził ponadto, że w sprawie prowadzonej w trybie nadzoru, której przedmiotem jest decyzja zezwalająca na ułożenie gazociągu, nie mogła podlegać ocenie kwestia odszkodowania za straty wynikłe z wykonania tych robót. W myśl art. 36 ustawy z 1958r., odszkodowanie za straty spowodowane budową przewodów do przesyłania płynów, gazu, elektryczności i podobnych urządzeń, jeśli budowę zrealizowano na podstawie zezwolenia organu administracji, strony ustalały w drodze porozumienia. Dopiero w przypadku nie dojścia do porozumienia, wysokość odszkodowania ustalał na wniosek strony właściwy organ administracji. Odszkodowanie zostało skarżącemu wypłacone przez inwestora, na podstawie spisu szkód. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z wysokością przyznanego odszkodowania, to mógł w trybie przewidzianym w art. 35 omawianej ustawy złożyć wniosek do właściwego organu o ustalenie odszkodowania. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 15 grudnia 2004r. wniósł P. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 1981r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 6 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z 1958r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że została spełniona przesłanka uzyskania zgody właściciela w trybie cywilnoprawnym, a co za tym idzie zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 35 tej ustawy było uprawnione. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 1981r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 6 w zw. z art. 35 ustawy z 1958r. oraz zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że kwestionowana decyzja z dnia 20 lutego 1981r. nie jest decyzją trwale niewykonalną. Zdaniem skarżącego nietrafnym jest stanowisko Sądu, iż błędne oznaczenie nieruchomości, która miała być przedmiotem wywłaszczenia, stanowi jedynie omyłkę pisarską, pozostającą bez wpływu na ważność decyzji. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z 1958r., ubiegający się o wywłaszczenie, obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela nieruchomości zawnioskowanej do wywłaszczenia, o dobrowolne jej odstąpienie i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania, przewidzianych w ustawie. Wyczerpanie tego trybu, warunkowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, przewidzianego w art. 35 cyt. ustawy. Jako oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie może w szczególności stanowić pismo inwestora z dnia 27 października 1980r., bowiem nie wskazywało ono żadnej, nawet przybliżonej kwoty odszkodowania, ani nawet sposobu ustalenia jego wysokości. Pominięta została także kwestia rodzaju stosunku prawnego, w ramach którego inwestor miałby w przyszłości korzystać z nieruchomości skarżącego oraz wynagrodzenia jakie by mu przysługiwało z tego tytułu. Ustalenie tej kwestii miało zasadnicze znaczenie dla zawarcia ewentualnego porozumienia. Ingerencja w prawo własności skarżącego polegać miała nie tylko na samym ułożeniu gazociągu, ale również, w związku z jego funkcjonowaniem, na dalszym korzystaniu z nieruchomości skarżącego. Zatem konieczne było zawarcie takiego porozumienia, które regulowałoby nie tylko samo ułożenie gazociągu, ale i późniejsze korzystanie z nieruchomości skarżącego. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut, iż niezasadnym jest stanowisko Sądu zgodnie z którym, na ocenę legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 20 lutego 1981r. nie ma wpływu okoliczność popełnienia w tej decyzji omyłki, polegającej na błędnym oznaczeniu działki, nieistniejącym w ewidencji gruntów nr 328/18. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, bowiem faktycznie nieistniejąca działka gruntu nie tylko nie mogła być przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej wydanej w stosunku do skarżącego, ale i jakiejkolwiek decyzji wywłaszczeniowej. Zatem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 1981r. udzielająca zezwolenia na ułożenie gazociągu wysokoprężnego na działce nr 328/18, stanowiącej jakoby własność skarżącego, już w chwili jej wydania była niewykonalna. Przy czym niewykonalność tej decyzji, w treści, w jakiej nadal funkcjonuje ona w obrocie prawnym, ma charakter trwały, bowiem nie można było i nigdy nie można będzie wykonać decyzji, która dotyczy wywłaszczenia nieistniejącej działki gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na początku należy podnieść, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane nieprecyzyjnie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 6 w związku z art. 35 powoływanej ustawy z 1958r. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Jednakże w takim przypadku nieodzowne jest odwołanie się do wyjściowej w tym przypadku regulacji z art. 174 pkt 1 ppsa. Tymczasem w skardze kasacyjnej ograniczono się jedynie do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego. Jednakże wskazane oczywiste uchybienia formalne skargi kasacyjnej, w ocenie sądu, nie stanowiły wystarczających powodów do odrzucenia skargi. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 cyt. ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Całkowicie chybionym jest zarzut skarżącego naruszenia art. 6 cyt. ustawy z 1958r., polegające na tym, że dopiero po wyczerpaniu trybu przewidzianego tym przepisem, możliwe było zastosowanie trybu wywłaszczenia określonego w art. 35 omawianej ustawy. Szczególny tryb wywłaszczenia, wskazany w przepisie art. 35 polegał nie na odjęciu prawa własności nieruchomości, lecz jedynie na ograniczeniu własności nieruchomości. Ten szczególny tryb wywłaszczenia mógł być stosowany wyłącznie na potrzeby podmiotów wymienionych w art. 35 – 37 cyt. ustawy z dnia 1958r. Zastosowanie tego trybu (wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 35 i art. 37) nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania ugodowego, w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia w drodze cywilnoprawnej. Przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 6 ustawy z 1958r. było nieodzowne jedynie w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 35 ust. 3 tej ustawy, co nie miało miejsca w omawianym przypadku. Również całkowicie chybionym jest zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 156 § 1 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 1981r. jest decyzją trwale niewykonalną, wskutek błędnego oznaczenia działki, nieistniejącym w ewidencji gruntów nr 328/18. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są bowiem wiążące dla organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, a nie dla sądu administracyjnego. Postępowanie sądowo-administracyjne toczy się według procedury wynikającej z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Zatem, skoro przed sądem administracyjnym nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, to sąd ten nie mógł ich naruszyć. Jednakże odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on całkowicie nie zasadny, bowiem kwestionowana decyzja skierowana była wyłącznie do skarżącego, który był właścicielem tylko tej jednej działki. Zatem nie może budzić wątpliwości, której działki dotyczyła decyzja z dnia 20 lutego 1981r. w przedmiocie udzielenia [...] Zakładom G. w [...] zezwolenia na ułożenie gazociągu wysokoprężnego. Błąd polegający na oznaczeniu działki nieistniejącym w ewidencji gruntów nr 328/18, zamiast nr 329/15 nie może przesądzać o tym, że kwestionowana decyzja obarczona jest wadą trwałej niewykonalności, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, gdyż tego rodzaju omyłka może w każdym czasie zostać sprostowana, w drodze postanowienia właściwego organu administracji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.