II GSK 2018/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1286/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 lipca 2021 r. nr SKO.Dr/4122/144/2021 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022r. , sygn. akt III SA/Kr 1286/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę C. Sp. z o.o. w W. (strona, strona skarżąca, spółka; obecnie: B. Sp. z o.o. w W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO, organ) z dnia 6 lipca 2021 r., nr SKO.Dr./4122/144/2021, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. II. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) oraz § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Woj. Małop. Z 2019 r. poz. 9305 ze zm.; "Uchwała") poprzez zaakceptowanie naruszeń popełnionych na etapie postępowania administracyjnego w sferze gromadzenia i oceny dowodów i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracji był wystarczający do uznania, że w całym okresie od 24 sierpnia 2020 r. do 2 grudnia 2020 r. urządzenie reklamowe wraz z reklamami znajdowało się w pasie drogowym Al. [...] (działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]), podczas gdy: a) w sprawie "nie zgromadzono żadnych dowodów, z których by jednoznacznie wynikało, że pomiędzy dniami kontroli - tj. 24 sierpnia 2020 r., 3 września 2020 r., 15 września 2020 r., 22 września 2020 r., 14 października 2020 r., 20 listopada 2002 r. i 2 grudnia 2020 r. nośnik reklamowy był zainstalowany w ww. pasie drogowym, a reklama była wyświetlana na nim"; b) zgromadzony materiał dowodowy w żadnym razie nie pozwalał na przyjęcie, że nośnik reklamowy zajmował pas drogowy pomiędzy ww. dniami kontroli, a reklama była wyświetlana na nim, "bowiem konstatacja ta została oparta wyłącznie na łatwych do obalenia hipotezach i przypuszczeniach"; c) zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocena dowodów powinna była prowadzić do wniosku, że zgromadzony materiał dowodowy budzi wątpliwości co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie da się usunąć, a co za tym idzie istniały ustawowe przesłanki do zastosowania art. 81a k.p.a.; - co skutkowało niezasadnym oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi Skarżącego, w sytuacji gdy "ewidentnym jest, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 lipca 2021 r., znak SKO.Dr./4122/144/2021, jak i decyzja Prezydenta Miasta Krakowa - Zarząd Dróg Miasta Krakowa, jest m.in. dotknięta istotnymi wadami proceduralnymi ze sfery gromadzenia i oceny dowodów" – "materiał dowodowy w żadnym razie nie dawał podstaw do uznania, że pomiędzy dniami kontroli - tj. 24 sierpnia 2020 r., 3 września 2020 r., 15 września 2020 r., 22 września 2020 r., 14 października 2020 r., 20 listopada 2002 r. i 2 grudnia 2020 r. nośnik reklamowy był zainstalowany w ww. pasie drogowym, a reklama była wyświetlana na nim i w konsekwencji tego niezasadne wymierzenie Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń popełnionych na etapie postępowania administracyjnego z zakresu realizacji zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wadliwe przyjęcie, że Prezydent Miasta Krakowa - Zarząd Dróg Miasta Krakowa nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącego o oględzinach nośnika reklamowego, podczas gdy ww. zaniechanie organu administracji pozbawiło Skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w I instancji), tj. udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, co skutkowało niezasadnym oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi, w sytuacji gdy naruszenie w sferze dopuszczenia Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinno uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 lipca 2021 r.; 2. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w związku z art. 81a § 1 k.p.a poprzez: a) ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego Al. [...] za okres 29 sierpnia 2002 r. - 2 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że nośnik reklamowy znajdował się w ww. pasie drogowym przez cały ww. okres; b) ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej doliczenia powierzchni ramki nośnika do powierzchni wyświetlacza reklamowego, w sytuacji gdy "ramka nośnika nie wyświetla reklamy", a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku; 2) art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i usankcjonowanie nałożenia na Skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego w toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sierpniu 2020 r., w sytuacji gdy Skarżący wystąpił w dniu 5 lipca 2020 r. z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie prowadzenie przez organy administracji "2 postępowań administracyjnych wzajemnie wykluczających się"; 3. naruszenie przepisów postępowania, jako konsekwencja powyższych naruszeń, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja Organu II instancji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie), jak i Organu I Instancji (Prezydent Miasta Krakowa – Zarząd Dróg Miasta Krakowa) powinny były zostać uchylone. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok – w granicach możliwej kontroli kasacyjnej – odpowiada prawu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył – zgodnie z zasadami związania granicami skargi kasacyjnej oraz rozporządzalności procesowej – rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych. 4. Zgodnie z przyjętą metodyką rozpoznawania skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej kolejności ocenie poddano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które przez autora skargi kasacyjnej zostały skonstruowane jako proste i złożone zarzuty naruszenia prawa procesowego obowiązującego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Odnosząc się w sposób zbiorczy i całościowy do zarzutów sformułowanych w pkt 1.1) i 1.2) petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw, stanowiąc pozbawioną racjonalnego uzasadnienia polemikę z oceną prawną wyrażoną przez kontrolowany Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty te – jako zmierzające do podważenia prawidłowości pozytywnej oceny legalności proceduralnej skarżonej decyzji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy co do przypisanego skarżącemu okresu nielegalnego zajęcia pasa drogowego (Al. [...], działka nr [...], obr. [...], jed. ewid. [...]) przez "urządzenie reklamowe wraz z reklamami" (okres "od 24 sierpnia 2020 r. do 2 grudnia 2020 r.") oraz realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu co do czynności oględzin "nośnika reklamowego" w postępowaniu I instancji, na tle wzorców normatywnych wynikających z art. 7, 77 § 1, art. 80, 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) i w zw. z § 5 ust. 1 pkt. 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj. Małop. z 2019 r., poz. 9305 ze zm.) oraz art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. – nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem – wbrew ogólnym i pozbawionym racjonalnych podstaw twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – w przedmiotowej sprawie zgromadzono materiał dowodowy, który – prawidłowo oceniony przez kontrolowane organy – był wystarczający do przyjęcia, że strona ta w okresie od 29 sierpnia 2020 r. (a nie – jak wskazano w zarzucie kasacyjnym – od 24 sierpnia 2020 r.) do 2 grudnia 2020 r. zajmowała z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi ww. pas drogowy (art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p.) przez umieszczenie w nim reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), rozumianej jako "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a także "każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (...), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (...)". Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie obaliła przyjętego przez kontrolowane organy i pozytywnie zweryfikowanego przez Sąd Wojewódzki domniemania faktycznego, że sporny nośnik reklamowy "był zainstalowany w ww. pasie drogowym, a reklama była wyświetlana na nim" w inkryminowanym okresie. Domniemanie to zostało wywiedzione z wyników kolejnych kontroli urzędowych przeprowadzonych od dnia 24 sierpnia 2020 r. do dnia 2 grudnia 2020 r. oraz cech samego urządzenia reklamowego i sposobu jego umieszczenia na gruncie (zob. s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Również całościowa ocena zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego została trafnie zakwalifikowana przez Sąd a quo jako nieprzekraczająca ustawowych granic swobody, o których mowa w art. 80 k.p.a. (zob. s. 14-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W przedmiotowej sprawie nie zaistniały także obiektywne ("niedające się usunąć") wątpliwości co do stanu faktycznego, a zatem nie było podstaw do rozważania możliwości zastosowania w tym zakresie zasady in dubio pro parte (art. 81a § 1 k.p.a.). Nie znajdują również uzasadnienia twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że kontrolowany Sąd Wojewódzki wadliwe ocenił zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez jej "niezawiadomienie" o terminie przeprowadzenia "oględzin" nośnika reklamowego w dniu 24 sierpnia 2020 r. Sąd ten wskazał, że strona nie wykazała możliwości istotnego wpływu tego "naruszenia" na wynik sprawy (zob. s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), aczkolwiek wystarczającą podstawą do oddalenia powyższego zarzutu było dostrzeżenie faktu, że czynność kontrolna oględzin reklamy miała miejsce w dniu (24 sierpnia 2020 r.) przypadającym przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (postępowanie zostało wszczęte 27 sierpnia 2020 r.), a zatem nie można uznać, że czynność ta odpowiadała czynności dowodowej oględzin, o której mowa w art. 85 k.p.a. Jeżeli natomiast strona skarżąca – pomimo zapoznania się z treścią akt sprawy (zob. korespondencja elektroniczna z dnia 21 stycznia 2021 r.) – nie złożyła wniosku o przeprowadzenie oględzin jako czynności dowodowej w toku postępowania, to tym samym pozbawiła się możliwości kwestionowania prawidłowości zaliczenia w poczet materiału dowodowego dokumentów urzędowych w postaci "protokołów kontroli" pasa drogowego, które zgodnie z ogólną zasadą otwartego katalogu środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.) mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.), co nie wyklucza przeprowadzenia kontrdowodu na okoliczności objęte ich treścią (art. 76 § 3 k.p.a.). 5. Wobec niepodważenia prawidłowości oceny legalnościowej stanu faktycznego, który był podstawą wykładni i zastosowania prawa materialnego w przedmiotowej sprawie, oddaleniu podlegały zarzuty wskazane w pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te – jako dotyczące naruszenia art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich "niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione nałożenie" kary pieniężnej, "w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że nośnik reklamowy znajdował się w ww. pasie drogowym przez cały ww. okres" oraz ich "błędną wykładnię" i "uznanie za prawidłowe przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej doliczenia powierzchni ramki nośnika do powierzchni wyświetlacza reklamowego, w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklamy, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku" – zostały skonstruowane błędnie, albowiem autor skargi kasacyjnej odwołał się w ich treści do postulowanego i uznanego przez siebie za miarodajny stanu faktycznego sprawy, a nie do stanu, który został pozytywnie zweryfikowany przez Sąd a quo i który stał się ostatecznie wiążący w postępowaniu kasacyjnym. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wskazał postulowanego oraz uznanego za prawidłowy wyniku wykładni powyższych przepisów w zakresie interpretacji pojęcia powierzchni reklamy (art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.) na tle rozróżnienia pomiędzy "powierzchnią wyświetlającą" a ramą nośnika reklamowego, w powiązaniu z treścią art. 4 pkt 23 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), co implikuje wniosek o braku podstaw do uznania zarzutu opisanego w pkt 2.1) lit. a) jako zarzutu błędnej wykładni w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 6. Bezskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i usankcjonowanie" nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego "w toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego", "w sytuacji gdy Skarżący wystąpił w dniu 5 lipca 2020 r. z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego", a zatem wadliwe jest prowadzenie dwóch "wzajemnie wykluczających się postępowań administracyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny wyjątkowo poddał powyższy zarzut ocenie merytorycznej, pomimo iż został on sformułowany w sposób językowo błędny i treściowo niejasny (aczkolwiek nawiązujący do wadliwego poglądu orzeczniczego wyrażonego w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 128/08). Sąd kasacyjny dokonał rekonstrukcji sensu stanowiska autora skargi kasacyjnej, który przyjął, że wystąpienie z wnioskiem o udzielenie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed upływem określonego w dotychczasowym w zezwoleniu zarządcy drogi terminu zajęcia stanowi przeszkodę do wszczęcia po upływie powyższego terminu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.). W istocie zatem za pośrednictwem powyższego zarzutu zakwestionowano przede wszystkim wykładnię regulacji wynikającej z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., a dopiero w dalszej kolejności – pośrednio – jej zastosowanie. Pogląd strony skarżącej kasacyjnie, jako nieznajdujący umocowania normatywnego, jest jednak błędny. Nie istnieją bowiem żadne materialnoprawne lub procesowe przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w sytuacji gdy równolegle toczy się postępowanie w sprawie wydania zezwolenia zarządcy na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Decyzja udzielająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego działa bowiem ze skutkiem ex nunc, a zatem znamionuje ją prospektywna skuteczność temporalna. Nie ma zatem możliwości dokonania na mocy tego rodzaju decyzji swoistej legalizacji z mocą wsteczną nielegalnego zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia (lub umowy). Organ prowadzący postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi musi jednak uwzględnić, że w razie wydania nowej ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, co do którego uprzednio doszło do naruszenia terminu zajęcia, okres w niej wskazany staje się wiążący, zamykając okres trwającego naruszenia prawa. 7. Wobec oddalenia zarzutów wskazanych w pkt 1. i 2., oddaleniu musiał podlegać również zarzut konsekwencyjny sformułowany w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej. 8. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 2