I OSK 690/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Irena Kamińska /spr./, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2669/03. w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Radomiu z dnia [...] Nr. [...] w przedmiocie pomocy finansowej 1). uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2). Zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu na rzecz A. Z. 220 zł. ( dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie I SA 2669/03 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn, I SA 2225/01 dotyczący niniejszej sprawy. Wyrokiem tym NSA uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. Z. pomocy finansowej na wykupienie lokalu mieszkalnego. Sąd uznał, że wymienione decyzje, oparte m.in. na zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. Nr 76, poz. 709) nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji w dacie ich wydania. W tej dacie powołane zarządzenie nie obowiązywało w sferze zewnętrznej działania administracji, a zatem nie mogło wpływać na zakres praw i obowiązków policjanta co do przysługującej mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...]. nr [...], odmówił A. Z. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ podał w uzasadnieniu, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 17 października 2001 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę w rodzinie. A. Z. posiada lokal o powierzchni mieszkalnej 28,42 m2. Przez zawarcie w dniu 27 marca 2001 r. umowy najmu lokalu i następnie nabycie go na własność A. Z. pozbawił się prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, gdyż w chwili składania wniosku o pomoc posiadał lokal mieszkalny spełniający normy powierzchni. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu decyzją z [...], nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie organ ten uznał, że "cel mieszkaniowy podjęty przez skarżącego, tj. wykupienie na własność zajmowanego na podstawie umowy najmu lokalu nie jest przewidziany do sfinansowania", gdyż nie mieści się w celach pomocy wymienionych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z tego powodu decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] jest prawidłowa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Z. podniósł m.in., że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego przysługuje pomoc na uzyskanie takiego lokalu. Przepis ten wyraźnie określa krąg uprawnionych do pomocy. Skoro nie przydzielono lokalu, to organy powinny wydać decyzję o pomocy finansowej. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu wniósł o jej oddalenie. Rozpatrując skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, jeżeli termin ten nie został przywrócony, oznacza rażące naruszenie tego przepisu i uzasadnia stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności decyzji wydanej na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie można jednoznacznie ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Z akt sprawy wynika, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] została doręczona skarżącemu w dniu 27 sierpnia 2003 r., zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 10 września 2003 r. Z pieczątki Komendy Miejskiej Policji w [...] złożonej na odwołaniu skarżącego wynika, że wniesione ono zostało w dniu 16 września, a więc po terminie określonym w k.p.a. Z prowadzonego przez ten organ postępowania wyjaśniającego wynika - co przyjął organ drugiej instancji, bez dokonania własnej oceny w tym zakresie - że z powodu uchybień kancelaryjnych odwołanie nie zostało wcześniej zarejestrowane. Ustalenia w tym zakresie nie opierają się na dowodach pozwalających stwierdzić, że data 16 września 2003 r. nie jest rzeczywistą datą wniesienia odwołania. W tej sytuacji stwierdzenie organu odwoławczego iż jak wykazało postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w KMP w [...] od wydanej decyzji A. Z. w dopuszczalnym przepisami Kpa terminie złożył za pośrednictwem organu I instancji odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w [...] nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dotyczącym tej kwestii. W ocenie Sądu należało dołączyć do akt sprawy i ocenić ten fragment dziennika podawczego (lub innego), w którym zarejestrowane zostało pod nr PRP I 437/03 odwołanie skarżącego. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza wydanie decyzji odwoławczej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepisy postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Z. reprezentowany przez radcę prawnego M. S. - zaskarżając wyrok w całości - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – (dalej p.p.s.a.) tj: 1. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, tj. nie przedstawienie zwięźle sprawy ani zgodnych stanowisk stron, co do wniesienia odwołania w terminie, nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani jej wyjaśnienia oraz wskazania błędnej logicznie wskazówki co do uzupełnienia postępowania co w konsekwencji może doprowadzić do odrzucenia odwołania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie ustaleń na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w wyniku czego doszło do błędnego zastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z artykułami 7 i 77 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do nie rozpatrzenia sprawy merytorycznie mając tym samym wpływ na wynik sprawy a w powiązaniu z działaniem wbrew wyraźnemu przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. ostatnie zdanie może spowodować odrzucenie odwołania przez Komendę Wojewódzką Policji. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd wydając orzeczenie pominął i nie ustosunkował się do dokumentów o charakterze urzędowym znajdujących się w aktach a mianowicie: - pisma Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów KWP z/s w Radomiu z dnia 25 września 2003 r., w którym organ zwraca się do skarżącego o okazanie dowodu nadania odwołania od decyzji K.M.P w [...] – w ocenie skarżącego jest to dowód wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie wniesienia odwołania w terminie; - kopii odwołania skarżącego (egz. Nr 2) wniesionego od decyzji K.M.P w [...] z dnia [...] gdzie na stronie 4 znajduje się pieczęć okrągła Komenda Miejska Policji w [...] oraz data 8 września 2003 r.- potwierdzająca datę złożenia odwołania w sekretariacie w przepisanym terminie - stanowiąca żądany w piśmie Naczelnika Inwestycji i Remontów KWP z/s w Radomiu z dnia 25 września 2003 r. dowód złożenia odwołania w terminie; - pismo Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów KWP z/s w Radomiu z dnia 6 października 2003 r. skierowane do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o ustalenie kiedy do Komendanta Policji Miejskiej w [...] wpłynęło odwołanie skarżącego, czy w dniu oznaczonym jako wpływ na egz. Nr 1 odwołania przekazanym do Komendy Wojewódzkiej to jest w dniu 16 września 2003 r. czy w dniu potwierdzonym jako przyjęcie odwołania w sekretariacie komendanta na egz. Nr 2 odwołania tj. dnia 8 września 2003 roku; -pismo z dnia 10 października 2003 roku nr [...] w którym zastępca Komendanta Miejskiego Policji w [...] wyjaśnia iż odwołanie egz. Nr l wpłynęło w dniu 8 września 2003 roku to jest w terminie, a nie zostało zarejestrowane w terminie z powodu uchybień kancelaryjnych, wynikających z nieobecności osób odpowiedzialnych za prowadzenie dziennika korespondencji. W ocenie strony skarżącej wskazane powyżej dokumenty wykazują w sposób bezsprzeczny, że odwołanie zostało wniesione w terminie w dniu 8 września 2003 roku , co zostało potwierdzone na drugim egzemplarzu odwołania. Ponadto skarżący wskazał, iż Komendant Miejski Policji, przyznał w piśmie z dnia 10 października 2003 r., że odwołanie nie zostało zarejestrowane w dniu złożenia z powodu uchybień kancelaryjnych. Pieczęć która została postawiona na egz. Nr 1 odwołania przekazanym do wyższej instancji nie odzwierciedla więc rzeczywistego stanu rzeczy tak samo jak uzupełniony później Dziennik Korespondencji. Dlatego też nie znalazł się on w aktach sprawy jako dowód. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 185 § 1 powołanej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W wypadku gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku - art. 188 ustawy. Należy wskazać, iż strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Skargę kasacyjną w rozpatrywanej sprawie należy uznać za uzasadnioną wobec trafności zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Rację ma pełnomocnik strony skarżącej twierdząc, iż orzeczenie Sądu, a ściślej uzasadnienie zaskarżonego wyroku dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku niewątpliwie nie spełnia wymogów wynikających z art.141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności samego rozstrzygnięcia - zawartego w sentencji wyroku. O naruszeniu powołanego przepisu świadczy w szczególności fakt, na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca, iż Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie wziął pod uwagę zgodnych stanowisk stron, co do wniesienia odwołania w terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wskazał błędną logicznie wskazówkę co do uzupełnienia materiału dowodowego przez organ administracyjny, bowiem z wyjaśnień organu I instancji wynika, że wskutek zaniedbań kancelaryjnych odwołanie skarżącego nie zostało należycie zarejestrowane. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia przekonanie Sądu Wojewódzkiego, iż wyjaśnieniu sprawy miałaby służyć ocena dziennika podawczego, bowiem wspomniane wyżej "zaniedbania kancelaryjne" mogły przełożyć się na błędne zapisy w tym dzienniku. Ponadto należy uznać, iż znajdujące się w aktach sprawy pisma, na które powołuje się strona w skardze kasacyjnej, w sposób wystarczający wskazują na to czy strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji w terminie ustawowym, czy też nie. W szczególności należy zwrócić uwagę na pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 10 października 2003 r., z którego wynika, że odwołanie Pana Z. do KMP w [...] wpłynęło w dniu 8 września 2003 r. Ponadto w piśmie tym Komendant Miejski Policji wyjaśnia, iż przedmiotowe odwołanie nie zostało zarejestrowane w dniu wpływu z powodu uchybień kancelaryjnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skoro sam organ administracyjny przyznał się do zaniedbań w toku postępowania administracyjnego, to zaniedbania te nie mogą wpływać niekorzystnie na sytuację strony skarżącej. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności wyrażoną w art. 8 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Zasadniczą treścią tej zasady jest wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Brak zaufania obywateli do organów Państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, jak równość i sprawiedliwość. Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W świetle tego przepisu Sąd I instancji jest zobowiązany wziąć pod uwagę jako podstawę oceny wydanych w sprawie decyzji materiał dostępny Sądowi w dniu orzekania. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis został naruszony, bowiem Sąd wydając orzeczenie pominął znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w wyniku czego doszło do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na względzie przedstawioną argumentację, która nie przesądza ostatecznego wyniku sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok z dnia 31 stycznia 2005 r. podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego tym razem merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.