III SA/Łd 992/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w (odzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Asesor Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] nr [...] III SA/Łd 992/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T.., na podstawie art. 104 § l i 2 k.p.a. i art.5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej, nie stwierdził u J. Ł. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Od powyższej decyzji odwołała się J. Ł., która podniosła, iż dominującym argumentem podnoszonym w orzeczeniach lekarskich jest fakt, iż przez 18 lat była dyrektorem, co wiązało się z obniżonym pensum zajęć dydaktycznych, a w związku z tym zmniejszonym wysiłkiem głosowym. Zdaniem odwołującej się niezrozumiałe jest powyższe, bowiem przepracowała 33 lata w zawodzie nauczycielskim, a będąc dyrektorem obciążona była nadmiernie innymi obowiązkami, które również wiązały się z wysiłkiem głosowym. Ponadto podniosła, że dysfonia ma charakter trwałej zmiany bez względu na to, jaki przymiotnik dodamy do jej określenia, a brak precyzji odnoszącej się do obustronnego ubytku słuchu traktuje jako szczególny wybieg. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną powyższej decyzji wskazał art. 12 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz. 1115) i art. 138 § l pkt l k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z § 2 ust. l powołanego rozporządzenia przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanej dalej "narażeniem zawodowym". Organ II instancji wskazał, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego inspektora sanitarnego konieczne jest orzeczenie lekarskie o stwierdzeniu choroby zawodowej wydane przez upoważnioną zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia jednostkę organizacyjną służby zdrowia. Z analizy przebiegu zatrudnienia i narażenia zawodowego wynika, że J. Ł. w latach 1971-2002 była zatrudniona w pełnym wymiarze godzin na stanowisku nauczyciela, wychowawcy i dyrektora w narażeniu zawodowym na nadmierny wysiłek głosowy. W latach 1984 do 2002 r. wysiłek głosowy był mniejszy z racji pełnienia funkcji dyrektora szkoły (korzystała ze zniżki godzin). Od 1.09.2002 r. do 31.08.2003 r. przebywała na urlopie dla poratowania zdrowia. Od 2003 r. przebywa na emeryturze, zaś ostatnie miejsce jej pracy to Szkoła Podstawowa Nr l w T. Organ II instancji wyjaśnił, że J. Ł. została skierowana (pismo z dnia 14.01.2003 r.) na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., po zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej przez NZOZ "A" w T. (data wpływu do PPIS - 30.12.2002 r.), co rodzi uzasadnione domniemanie, iż lekarze leczący zainteresowaną do 2002 r. (vide załączona dokumentacja), w tym Centrum Profilaktyki i Leczenia Zaburzeń Głosu i Słuchu w IMP w Ł., nie dopatrzyli się etiologii zawodowej w rozpoznanych u skarżącej chorobach, bowiem w przeciwnym wypadku dokonaliby zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, do czego obligowały ich przepisy dotyczące chorób zawodowych. Zainteresowana została poddana dwukrotnie badaniom specjalistycznym (zgodnie z § 5 wymienionego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów) w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., ul. A. 61/63 oraz po odwołaniu się od negatywnej treści tego orzeczenia - w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł., ul. B 8. W wyniku przeprowadzonych badań J. Ł. uzyskała dwukrotnie orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W orzeczenie WOMP Nr [...] z dnia [...] (po konsultacji foniatrycznej, laryngologicznej i badaniu videostroboskopowym) stwierdzono zmiany obrzękowe fałdów głosowych typu Reinckego oraz dysfonię hyperfunkcjonalną oraz wskazano na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż schorzenia te nie są objęte obowiązującym wykazem chorób zawodowych (rozp. RM z 30.07.2002 r.). Ponadto organ II instancji wskazał, iż orzeczenie lekarskie nr [...] Przychodni Chorób Zawodowych IMP w Ł. w uzasadnieniu braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej zawiera informację, że przeprowadzona aktualnie ocena wydolności głosowej krtani metodą videostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są lekko przekrwione z reakcją obrzękową najbardziej zaznaczoną w przednim odcinku lewego fałdu głosowego, w zwarciu fonacyjnym okresowo niedomykalność w tylnym odcinku głośni. Nie stwierdzono cech niedowładu fałdów głosowych. Amplituda drgań fałdów jest zwiększona po stronie lewej. Nie ujawniono zmian organicznych w zakresie krtani typowych dla obrazu klinicznego choroby zawodowej narządu głosu. Zgodnie z poz. 15 wykazu chorób (Dz. U. nr 1342, poz. 1115) przez przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym rozumie się wyłącznie "guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych bądź niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Stwierdzone aktualnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie dają merytorycznych podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji, uznając, iż materiał ten dostatecznie uzasadnia brak podstaw do stwierdzenia u J. Ł. choroby zawodowej narządu głosu. Organ odwoławczy podkreślił, że nie wszystkie zmiany chorobowe narządu słuchu, nawet mające związek z wykonywaną pracą, są uznawane za chorobę zawodową, lecz jedynie te które wymienione są w wykazie chorób zawodowych, zaznaczając, iż inspektor sanitarny nie ma uprawnień do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli właściwa jednostka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej, a co w tej sprawie miało miejsce dwukrotnie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie, że stwierdzone u niej schorzenia narządu głosu oraz narządu słuchu spowodowane są warunkami jej ponad 30 letniej pracy nauczycielskiej oraz dyrektora szkoły i kwalifikują się jako choroba zawodowa. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych sądowych, którzy po zapoznaniu się z dokumentacją lekarską oraz po przebadaniu jej wypowiedzą się w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu wskazała, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wydając decyzję negatywną dla niej nie przeprowadził w przedmiotowej sprawie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, jak również nie uzasadnił w sposób zrozumiały, jasny i przekonujący stanowiska w sprawie. Ponadto podniosła, iż rozpoznane u niej schorzenia narządu głosu mieszczą się w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, natomiast rozpoznane schorzenia narządu słuchu mieszczą się w poz. 21 tego wykazu. Jednocześnie wskazała, iż w decyzji Inspektora Sanitarnego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego stwierdzonego ubytku słuchu nie uznano za chorobę zawodową. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, iż orzeczenie lekarskie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne (§ 7 ust. 3 ww. rozporządzenia) i państwowy inspektor sanitarny nie jest uprawniony do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, jeżeli orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki orzecznicze nie dokonują rozpoznania choroby zawodowej. Ponadto organ, odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie choroby narządu słuchu, wskazał, iż prowadzone postępowanie dotyczyło (zgodnie ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej) choroby narządu głosu, zaś stwierdzony ubytek słuchu musiałby być formalnie zgłoszony przez wykonującego badania laryngologa, jako stwarzający podejrzenie choroby zawodowej narządu słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. l cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji naruszyły przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 2 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym narażeniem zawodowym. Stosownie do treści pkt 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do cyt. rozporządzenia chorobą zawodową są przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat tj. l/ guzki głosowe twarde, 2/ wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3/ niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż u skarżącej stwierdzono zmiany obrzękowe fałdów głosowych, dysfonię hyperfunkcjonalną, suchy nieżyt krtani, przewodzeniowy ubytek słuchu ucha lewego oraz mieszany ubytek słuchu ucha prawego znacznego stopnia. Skarżąca od 1971 roku jest nauczycielką, w tym okresie od 1984 r. do 2002 r. pełniła funkcję zastępcy dyrektora i dyrektora szkoły. W ocenie Sądu organy administracji nie w pełni wyjaśniły kwestię, dlaczego schorzenia stwierdzone u skarżącej nie są chorobami zawodowymi. Przy wydaniu decyzji organy administracji oparły się na dwóch orzeczeniach lekarskich, a mianowicie orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] oraz orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] Jeżeli chodzi o pierwsze z ww. orzeczeń, to poza ustaleniami klinicznymi dotyczącymi choroby zawiera uzasadnienie, że schorzenia nie są objęte wykazem chorób zawodowych, oraz że jak wynika z przebiegu pracy zawodowej skarżąca od 1984 r. pracowała najpierw jako zastępca dyrektora w okresie 1984-1985 (15 godz./ tyg.), później jako dyrektor szkoły ( w wymiarze 10 godz./ tyg.), co nie stwarza ryzyka nadmiernego obciążenia narządu głosu. W podsumowaniu zawiera stwierdzenie, iż brak jest podstaw diagnostyczno - orzeczniczych do rozpoznania choroby zawodowej. Orzeczenie to nie wyjaśnia czy zmiany obrzękowe fałdów głosowych, które stwierdzono u skarżącej, to nie to samo co wtórne przerostowe zmiany fałdów głosowych, oraz nie stwierdzone czy zmiany obrzękowe, dysfonia oraz nieżyt krtani nie powodują niedowładu mięśni. W drugim z ww. orzeczeń podano, iż u skarżącej nie stwierdzono niedowładu fałdów głosowych, ale nie ustosunkowano się czy stwierdzone u skarżącej choroby, w tym reakcja obrzękowa, najbardziej zaznaczona w przednim odcinku lewego fałdu głosowego oraz w zwarciu fonacyjnym okresowo niedomykalność w tylnym odcinku głośni nie powodują wtórnego przerostu fałdów głosowych, wymienionego jako choroba zawodowa w pkt 15 wykazu chorób zawodowych. W orzeczeniu tym błędnie przyjęto, iż skarżąca od 2003 r. przebywa na emeryturze, bowiem skarżąca nadal pracuje jako nauczyciel nauczania zintegrowanego. Zauważyć należy, iż orzeczenia lekarskie nie odniosły się również do stwierdzonego podczas badań ubytku słuchu. Tymczasem zgodnie z pkt 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cyt. rozporządzenia za chorobę zawodowa uznaje się również obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowatego spowodowany hałasem wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 db w uchu lepiej słyszącym [...], co w przypadku narażenia zawodowego skarżącej mogło mieć istotne znaczenia. Orzeczenia lekarskie nie odniosły się do tego rozpoznania i nie wyjaśniły dlaczego tego schorzenia nie można uznać za chorobę zawodową. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż stosownie do § 8 ust. l cyt. rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim [...] oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Zgodnie zaś z ust. 2 § 8, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Organy administracji odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej naruszyły art. 7, 77 § l i 80 k.p.a. Nie podjęły bowiem wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Również w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego, zaś swoje decyzje oparły na niepełnych orzeczeniach medycznych jednostek orzeczniczych. Ponadto zauważyć należy, odnosząc się do wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych sądowych, iż stosownie do art. 106 § 3 cyt. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższe oznacza, iż przed sądami administracyjnymi możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenie dowodu z dokumentu. A zatem wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest niedopuszczalny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji muszą uzupełnić postępowanie rozpoznawcze przez powtórne poddanie skarżącej badaniom lekarskim i uzyskanie opinii lekarskiej zawierającej odniesienie również do stwierdzonego ubytku słuchu. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie w trybie art. 152 tej ustawy o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe.