II SA/Ka 773/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik /spr./ Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant st.sekr.sąd. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2005r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta S. Ś. działając na podstawie art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. w zw.z art.7 ust.1,3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71 z 2001 poz.734/ odmówił J. O. przyznania dodatku mieszkaniowego, bowiem w drodze wywiadu środowiskowego wykonanego w toku postępowania w jego miejscu zamieszkania ustalono, iż występuje rażąca dysproporcja pomiędzy wykazywanymi przez stronę dochodami, a jej faktycznym stanem majątkowym. W uzasadnieniu decyzji podniesione zostało nadto, iż strona korzystała nieprzerwanie z dodatku mieszkaniowego w latach [...] - [...], a w [...] r. strona zakupiła [...] rok produkcji [...] za cenę [...] tys zł. Według organu administracji niejasny był zatem fakt z jakiego źródła pochodziły środki na powyższy zakup. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S.Ś. podniesiono, że samochód służy stronie i jej niepełnosprawnemu synowi do przemieszczenia się na zabiegi rehabilitacyjne i konsultacje medyczne, a został zakupiony z odszkodowania za [...]. Odwołujący, J.O. podkreślił dodatkowo, iż jest inwalidą [...] w [...] %, ma na utrzymaniu niepełnosprawne dziecko oraz niepracującą żonę i drugie dziecko, a posiadany samochód ułatwia mu konieczne przemieszczanie się, co przy użyciu środków komunikacji miejskiej byłoby znacznie droższe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołując się na art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 roku o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71 poz.734/ rozpoznawszy odwołanie J. O., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w oparciu o ustalenia dokonane w postępowaniu przed Prezydentem Miasta S. Ś. stwierdził, iż J. O. spełnia kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego, bowiem zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni [...] m2 , jego gospodarstwo domowe składa się z 4 osób, a średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego wynosił [...] zł. Jednakże wobec ustaleń wynikających z treści przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz w oparciu o złożone przez J. O. oświadczenia majątkowe uznał, iż zachodzi rażąco dysproporcja pomiędzy wykazanymi przez odwołującego dochodami, a jego faktycznym stanem majątkowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż koszty eksploatacji zakupionego przez odwołującego samochodu /ubezpieczenie, paliwo, OC/ stanowią wydatki nie znajdujące pokrycia w wykazanych dochodach, co wskazuje na konieczność zastosowania art.7 ust.3 ustawy o dodatkach o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu decyzji organu administracji II instancji podniesiono również, iż J. O., mimo niepewnej sytuacji dochodowej przeznaczył otrzymane odszkodowanie na zakup samochodu zamiast na zabezpieczenie bytu swojej rodziny, wobec czego argumenty o celu, w którym wykorzystuje się ów samochód nie mają znaczenia dla oceny sprawy w świetle przytoczonego art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. J. O. nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ administracji złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniósł, iż w latach [...] - [...] otrzymywał dodatek mieszkaniowy, mimo, iż nie ukrywał faktu posiadania pojazdu. Wskazał, iż eksploatacja samochodu jest równa albo niższa od kosztów dojazdu na rehabilitację środkami komunikacji miejskiej. Powołując się na zasady współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, która jego zdaniem kłóci się wskazanymi zasadami. W odpowiedzi na skargę organ administracji II instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając tożsamą co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem, zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz.652/ sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art.3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem /art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r/.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych –Dz. U. Nr 153, poz.1269/. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na względzie w szczególności treść przepisów art.7, art.10 § 1, art.75, art.77 § 1, art.80, art.81 i art.107 § 3 kpa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71 poz.734/. Z treści cyt. przepisu wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje, przy wydawaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powołując się tu na stanowisko judykatury /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243/ należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art.7 kpa. W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z 11.VI.1982r., SA 820/81 /OSPi KA 1982 Nr 1-2 poz.22/, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie administracyjne – będące ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę – nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Z tych więc względów decyzje o uznaniowym charakterze także podlegają sądowej kontroli legalności. Kontrola ta ma jednakowoż ograniczony charakter, albowiem sprowadza się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak prawidłowość, wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art.7, art.77 § 1 i art.80 kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art.7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Konieczność należytego wyjaśniania i rozważenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej materiału dowodowego wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także uzasadnienia które dowody i dlaczego uznane zostały za wiarygodne. Z kolei art.77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego /art.80 kpa/, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący /powołany wyżej art.77 § 1 kpa/, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści, Jak wynika z akt sprawy, organ administracji II instancji ograniczył swoje rozważania w zakresie przesłanek zawartych w treści art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do omówienia faktu zakupu przez J. O. samochodu, co miało miejsce w [...] roku, a także do wskazania, iż koszt zakupu paliwa ponoszony przez skarżącego wynosi [...] zł miesięcznie. Organ administracji pozostawił natomiast poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, z których wynikało, iż wydatki na komunikację miejską związane z koniecznym przemieszczaniem się skarżącego i jego dziecka w celach medycznych przekroczą koszty eksploatacji samochodu. Organ nie podjął też żadnych kroków w kierunku ustalenia z jakich w rzeczywistości środków zakupiony został samochód marki [...]. Zgodnie bowiem z twierdzeniem skarżącego przedstawionym w postępowaniu sądowym, samochód ten zakupiony został nie tylko z otrzymanego przez skarżącego odszkodowania ale także ze środków otrzymanych ze sprzedaży poprzedniego samochodu. Nie wyjaśnione również zostało z jakich względów uprzednio już pod rządem obowiązywania przepisu art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organy administracji nie dopatrzyły się w sytuacji majątkowej skarżącego przesłanek wskazujących na konieczność odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji, z naruszeniem art.7, 77 i art.80 kpa, nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Ocena zatem, iż pomiędzy ujawnionymi przez skarżącego dochodami a jego rzeczywistym stanem majątkowym zachodzi rażąca dysproporcja, była zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedwczesna. Nadto zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wskazał na czym, w sytuacji skarżącego, polega wymagana przez przepis "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami a faktyczną sytuacją majątkową. Wprowadzenie przez ustawodawcę do treści art.7 ust.3 pojęcia "rażąca dysproporcja" miało na celu wyróżnienie takich sytuacji, które w sposób zdecydowany, rzucający się w oczy wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego uzasadnienia swego stanowiska umożliwiającego sądowi kontrolę. Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczające, godzi bowiem w wyżej przedstawione zasady określone przepisami art.7, art.77 § 1 k.p.a. a także narusza regulację zawartą w art.107 § 3 kpa. W powołaniu na powyższe argumenty nie można uznać, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i że rozważono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób przekonywujący. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej poczyni stosowne ustalenia, w oparciu o które będzie mógł rozważyć zebrany materiał dowodowy i wydać ponownie decyzję biorąc pod uwagę, co wskazane zostało wcześniej, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są większe niż przy ustawowym skrępowaniu. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. S/G