II SA/Wr 441/04

Sygnatura akt II SA/Wr 441/04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ośrodka Hodowli Zarodowej "A" sp. z o.o. w P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej 300 zł kosztów postępowania w sprawie; II. nie orzeka w przedmiocie możliwości wykonania zaskarżonej decyzji. Sygnatura akt II SA/Wr 441/04 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z dnia [...] Nr [...]odmówił Ośrodkowi Hodowli Zarodowej "A" spółka z o.o., udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Jako materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia przywołał art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Od decyzji tej odwołanie wniósł wnioskodawca. Odwołująca się spółka zarzuciła decyzji naruszenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 2 pkt 4 tej ustaw}', przez błędne przyjęcie, że strona nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, prowadzącym działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Decyzją z dnia [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 2 pkt 4, art. 3, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Ośrodka Hodowli Zarodowej "A" spółka z o.o., od opisanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało ją w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków wymagane jest zezwolenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego posiadającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę, oddział lub przedstawicielstwo, posiadającego środki finansowe lub udokumentowane możliwości ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz posiadającego środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy, jest przedsiębiorca w znaczeniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w art. 1 określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, obejmujące w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych. Pismem z dnia [...]skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy N. - w miejscowościach P. Z., N. W.N., W. W. i N.-S.. Z wniosku wynika, że przedmiotem działalności wnioskodawcy ma być zbiorowe zaopatrzenie w wodę polegające na ujmowaniu wody, uzdatnianiu wody i dostarczaniu wody dla potrzeb mieszkańców korzystających z wodociągów Ośrodka Hodowli Zarodowej A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując wniesione odwołanie, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Badanie akt sprawy nie potwierdza, aby decyzja organu pierwszej instancji była nieuzasadniona. Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Oznacza to, że należy ona do gospodarki komunalnej, prowadzonej w zakresie użyteczno- 2 Sygnatura akt II SA/Wr 441/04 ści publicznej. To z kolei oznacza, w myśl przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), a w szczególności jej art. 2, że działalność gospodarcza z zakresu gospodarki komunalnej może być prowadzona wyłącznie w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Niniejszego warunku nie spełnia wnioskodawca. Wprawdzie strona jest spółką prawa handlowego jednakże, jak wynika to z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego Nr KRS [...], nie jest spółką z udziałem gminy, w której gmina byłaby wyłącznym udziałowcem lub jednym z wielu udziałowców. Bowiem tylko spółce z takim składem kapitałowym można byłoby wydać zezwolenie na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Inne formy prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków są możliwe w sytuacji powierzenia wykonywania tych zadań na podstawie art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył wnioskodawca. W skardze wskazał, że wystąpił o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę miejscowościach P. Z., N.W. N., W. W., N. S., położonych na terenie gminy N. Zdaniem strony, skoro spełnia ona wymagania z art. 2 pkt 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, pozwolenie winno wnioskodawcy być wydane. Wskazując na naruszenie prawa materialnego, strona wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do uchylenia zakwestionowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie organ pierwszej instancji przywołał w podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, ze zm.). Przywołany przepis, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji ostatecznej w sprawie, stanowił, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Ustęp drugi tego artykułu wskazywał, że może ono być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które ma na terytorium Rzeczypospolitej Pol- 3 Sygnatura akt II SA/Wr 441/04 skiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1. Ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, o której mowa w ust. 1, na zasadach określonych w ustawie. Tak więc, rozpoznając wniosek strony organ jest obowiązany w pierwszym rzędzie sprawdzić czy spełnia on wszystkie kryteria, o których mówi art. 17 ustawy (czyli zbadać czy wniosek odpowiada pełnym kryteriom ustawowym), a następnie ustalić, czy podmiot wnioskujący spełnia łącznie wymogi nałożone przez ustawodawcę w przywołanym art. 16 dla przedsiębiorcy starającego się o pozwolenie prowadzenia działalności w zakresie objętym wnioskiem. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, organ ten przyjął, że wnioskodawca nie może uzyskać zezwolenia, o które się ubiega, bowiem nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Organ dochodzi do takiego wniosku na podstawie analizy wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym, bowiem w rejestrze tym w dziale trzecim, w rubryce pierwszej "przedmiot działalności" nie wpisano działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Wskazać zatem należy, że w świetle art. 2 ustawy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca, w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminna jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, prowadząca tego rodzaju działalność. Z kolei, wedle art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o krajowym rejestrze sądowym, (t.j. Dz. U z 2001 r. nr 17, poz. 209 ze zm.), domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Jeżeli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie 'z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Przepis ten tworzy zatem skutki prawne dla podmiotu, zarejestrowanego w Krajowym Rejestrze z tytułu uwidocznionych w rejestrze wpisów. Natomiast z faktu, że podmiot gospodarczy nie zgłosił jakiejś formy działalności do rejestru nie wynika, aby tej formy działalności gospodarczej nie mógł uprawiać. Inaczej mówiąc, wbrew stanowisku Kolegium nie można przyjąć, aby wpis w rejestrze, w zakresie przedmiotu działalności miał charakter konstytutywny. Dalsza lektura akt administracyjnych wskazuje nadto, że (zdaniem Burmistrza), ponieważ ustawodawca w art. 3 określił, iż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy, zatem zezwolenie na taką działalność winny uzyskiwać spółki z udziałem gminy. Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić, bowiem w ten sposób organ stworzył w istocie dodatkowe, nie znajdujące poparcia w obowiązującym prawie, kryterium. Stwarzanie dodatkowych, nienormatywnych kryteriów jest w świetle ustawy niedopuszczalne. Kolegium z kolei w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, powołując się na art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U z 1997 r. Nr 7, poz. 43 ze zm.) wywodzi, że wnioskodawca jest spółką prawa handlowego, ale udziałowcem tej spółki nie jest gmina, zatem prowadzenie przez stronę działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków byłoby możli- 4 Sygnatura akt II SA/Wr 441/04 we jedynie w sytuacji powierzenia spółce wykonywania tych zadań na podstawie art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Brak takiego porozumienia uniemożliwia pozytywnego załatwienia podania strony. W tym miejscu godzi się przypomnieć treść przywołanego w uzasadnieniu Kolegium przepisu art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, w brzmieniu nadanym temu artykułowi ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych, z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. W ustępie 2 ustawodawca wyraźnie wskazał, że jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Zbieżny pogląd zaprezentował M. Krzyszczak w artykule opublikowanym w Monitorze Prawniczym z 2002 r., nr 7 str. 310, zatytułowanym "Nowa ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków", gdzie wskazał, że "zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest niewątpliwie prowadzeniem gospodarki komunalnej w zakresie użyteczności publicznej. Z kolei działalność w sferze gospodarki komunalnej, może być prowadzona wyłącznie w formach organizacyjno -prawnych określonych przepisami Gosp.KomU, czyli: zakładu budżetowego - kapitałowych spółek prawa handlowego. Powyższy wniosek wypływa bowiem z treści art. 2 i 7 oraz art. 9 i 10 Gosp.KomU. Wszelkie inne formy prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków są dopuszczalne wówczas, gdy gmina powierzy wykonywanie tych zadań na podstawie art. 3 Gosp.KomU". Ze wskazanych założeń wynika wprost, że innym zagadnieniem jest kwestia spełnienia przesłanek do skutecznego żądania udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a zupełnie innym (wtórnym do rozpatrywanej w niniejszej sprawie kwestii) możliwość powierzenia wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego osobom prawnym (jaką jest wnioskodawca) w drodze późniejszej umowy na zasadach ogólnych, zawartej z zachowaniem dodatkowych wymogów ustawowych. Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu administracji publicznej będzie rozpoznanie wniosku strony z uwzględnieniem kryteriów ustawowych, zawartych w art. 16 i 17 ustawy z dnia 7 lipca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z uwzględnieniem uwag zawartych wyżej. Ze względów wskazanych, zaskarżone decyzje, jako naruszające prawo materialne, podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) upsa. Orzeczenie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji znajduje swoje uzasadnienie w art. 152, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.