I OSK 393/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), , Leszek Włoskiewicz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jerzego S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 1432/03 w sprawie ze skargi Jerzego S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 22 października 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa na rzecz adw. Marii S. kwotę 180 zł. /sto osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r. II SA/Lu 1432/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jerzego S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 22 października 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, oddalił skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., odmawiającą przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na sfinansowanie opłaty stałej na pobyt syna w Miejskim Przedszkolu Nr 10 w P. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do wysokości dochodów rodziny skarżącego i wskazał, że dochód rodziny znacznie przekracza kryterium uprawniające do przyznania zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Uznał ponadto, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji nie dopatrzył się w sprawie takich okoliczności, które wskazywałyby na istnienie przypadku szczególnie uzasadnionego. Rodzina skarżącego otrzymuje pomoc, w szczególności przyznana ona została na sfinansowanie wyżywienia syna w przedszkolu oraz sfinansowanie obiadów dwójki pozostałych dzieci. Zakres pomocy nie może być w tej sytuacji rozszerzony o kolejny zasiłek. Należy bowiem uwzględnić także możliwości finansowe pomocy społecznej. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wniósł Jerzy S., domagając się przyznania zasiłku na sfinansowanie opłaty stałej za pobyt syna w przedszkolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie narusza ona przepisów ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ obowiązujących w dacie wydania decyzji, ani przepisów postępowania. Według art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwot wskazanych w tym przepisie, jeżeli jednocześnie występuje przynajmniej jedna z okoliczności, o jakich mowa w art. 3 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku rodziny skarżącego, jak prawidłowo ustaliły organy administracji, kryterium dochodowe zostało przekroczone i to znacznie. Zgodnie z powołanym przepisem, w dacie wydawania decyzji prawo do świadczeń przysługiwało, gdy dochód na pierwszą osobę w rodzinie nie przekraczał kwoty 418 zł., na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat - kwoty 294 zł., natomiast na każda osobę poniżej 15 lat - kwoty 210 zł. Przy zastosowaniu powyższych kryteriów, łączny dochód rodziny skarżącego uprawniający do świadczeń z pomocy społecznej, nie może przekraczać kwoty 1.342 zł. Tymczasem dochód rodziny skarżącego przekracza kwotę 2.300 zł., co wynika z kwestionariusza wywiadu środowiskowego i dołączonych do niego dokumentów. Prawidłowa jest w tej sytuacji ocena organów obu instancji, że brak podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu syna w przedszkolu /art. 32 ustawy/. Zasiłek ten może być bowiem przyznany jedynie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 4 ust. 1 i art. 3 ustawy. Zaskarżona decyzja jest więc w tym zakresie zgodna z prawem. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisu art. 31a ustawy o pomocy społecznej. W myśl powołanego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie, niespełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. Nie oznacza to wyłączenia tego rodzaju decyzji spod kontroli sądowej. Sąd obowiązany jest ocenić prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Dokonały niezbędnych ustaleń co do sytuacji rodziny skarżącego, co pozwoliło na ocenę, czy rodzina ta znajduje się w położeniu uzasadniającym uznanie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 31a ustawy o pomocy społecznej. Odmowa udzielenia skarżącemu dalej idącej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na sfinansowanie opłaty stałej za pobyt syna skarżącego w przedszkolu, nastąpiła po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, a więc po zebraniu niezbędnych danych dotyczących aktualnej sytuacji materialnej rodziny skarżącego. Wywiad rodzinny przeprowadzony został zgodnie z wymogami wskazanych przepisów. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej /art. 2 ust. 3 i 4 ustawy/. Przepisy ustawy nie nakazują więc przyznania osobie ubiegającej się o pomoc społeczną świadczeń przez nią żądanych, lecz nakazują rozważenie wszystkich okoliczności w celu przyznania świadczeń odpowiednich do potrzeb danej osoby i uwzględniających zarówno cele pomocy, jak i możliwości jej udzielenia przez organ administracji. Uzasadniając swoje decyzje, organy obu instancji wskazały na zakres pomocy udzielonej rodzinie skarżącego. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2003 r. organ pierwszej instancji przyznał rodzinie skarżącego pomoc w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów wyżywienia syna Mateusza S. w przedszkolu w okresie od września do grudnia 2003 r., natomiast dwiema decyzjami z dnia 8 września 2003 r. przyznał rodzinie dalszą pomoc polegającą na sfinansowaniu obiadów szkolnych dzieci: Anny S. i Eweliny L., również w okresie od września do grudnia 2003 r. Zakres pomocy przyznanej rodzinie jest więc stosunkowo duży i uwzględnia potrzeby tej rodziny, wynikające z jej sytuacji materialnej i niepełnosprawności obojga rodziców oraz syna Mateusza. Nie ulega wątpliwości, że rodzina ta, z uwagi na niepełnosprawność rodziców i syna Mateusza, który ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, wymaga stałej pomocy Państwa. Należy jednak zauważy, że rodzina skarżącego nie jest tej pomocy pozbawiona. Zarówno skarżący, jak i jego żona otrzymują renty i zasiłki pielęgnacyjne, rodzinie przyznane są też zasiłki rodzinne i zasiłek pielęgnacyjny dla syna Mateusza. Ponadto przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie wykazało, by rodzina skarżącego znajdowała się w dacie wydawania decyzji w szczególnie trudnej sytuacji, spowodowanej nadzwyczajnymi okolicznościami. Odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego na sfinansowanie opłaty stałej za przedszkole, organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 107 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jerzy S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego: art. 32 i art. 31a ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez wadliwą wykładnię. Na tej podstawie wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. przyznanie wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na sytuację rodzinną co do stanu zdrowia i zdolności do pracy oraz sytuację materialną. W oparciu o to wywodził, że jego rodzina spełnia wszystkie warunki określone w art. 31a i art. 32 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W sprawie zostały naruszone wskazane przepisy przez błędną wykładnię. Zasiłek celowy, jak i specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem obligatoryjnym w tym znaczeniu, że organ ma obowiązek przyznać zasiłek w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o jego otrzymanie spełnia ustawowe przesłanki. W sprawie zostały spełnione przesłanki - wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do otrzymania świadczeń z art. 31a ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie wadliwej wykładni art. 32 i art. 31a ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./. Według art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej". Zgodnie z art. 31a powołanej ustawy o pomocy społecznej "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie niespełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy (...)". Powołana ustawa o pomocy społecznej zarówno w art. 32 jak i art. 31a wprowadza do konstrukcji prawnej sformułowanie "może", co oznacza, że przyznanie określonego rodzaju świadczenia pomocy społecznej pozostawia ocenie organu orzekającego. Organ orzekający po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia. Ta możliwość dokonania wyboru treści rozstrzygnięcia, określona w doktrynie uznaniem administracyjnym, dokonywana jest w granicach prawa, a zatem z uwzględnieniem art. 2, art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W sprawie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał w pełni prawidłowej wykładni ar. 32 i art. 31a powołanej ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia wywiedziona w skardze kasacyjnej nie znajduje umocowania w art. 32 i art. 31a powołanej ustawy o pomocy społecznej. Wprowadzone w tej ustawie sformułowanie "może zostać przyznany zasiłek celowy" /art. 32/, "może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek" /art. 31a/ wykluczają wykładnię, która przyjmuje obligatoryjność przyznania tych świadczeń. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.