I OSK 386/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Stary Sącz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2530/02 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Stary Sącz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2530/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Miasta i Gminy Stary Sącz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 sierpnia 2002 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji upoważniony jest jej organ. Przywołany przepis art. 50 p.p.s.a. ukształtował postępowanie przed sądem administracyjnym jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Taka struktura postępowania z góry określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie może nim być organ administracji, który wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie. Przyjęcie odmiennego stanowiska nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Stroną postępowania jest podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Brak jest natomiast podstaw, aby pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego. Od tego wyroku Miasto i Gmina Stary Sącz złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 kpa przez błędną jego wykładnię, że Miasto i Gmina Stary Sącz nie jest stroną postępowania administracyjnego. 2) art. 50 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię, że Miasto i Gmina Stary Sącz nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, skoro do wydania decyzji w pierwszej instancji upoważniony jest jej organ. 3) art. 48 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Miasta i Gminy Stary Sącz prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Wskazując na powyższe uchybienia Starosta Olsztyński wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie mamy do czynienia z przeciwstawnymi uprawnieniami dwóch organów administracji publicznej, a mianowicie organ I instancji "broni" swoich praw własnościowych, jako samodzielna osoba prawna w obrocie cywilnoprawnym i administracyjnoprawnym, a organ II instancji pozbawia gminę uprawnień wynikających z prawa własności, aż do pozbawienia tegoż prawa. Na tle art. 45 i 64 Konstytucji RP sąd administracyjny powinien dokonać weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej przez organ II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom, niemniej podniesione w niej zarzuty są nietrafne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu WSA w Krakowie pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego (o ile w konkretnej sprawie w ogóle on występuje) w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko (jak to trafnie wywiódł Sąd I instancji), że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Dodać wreszcie należy, że przedstawiona ocena prawna jest reprezentowana także w licznych orzeczeniach NSA, wydanych już po 1 stycznia 2004 r. - por. w szczególności postanowienia z 10 sierpnia 2005 r., OSK 788/05 i OSK 789/05, wszystkie niepublikowane. Z tego powodu jego skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę Miasta i Gminy Stary Sącz, to Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był w drodze postanowienia uchylić wydane w sprawie orzeczenie i odrzucić skargę (art. 189 p.p.s.a.). Przy tym zaznaczyć należy, że zastosowanie powyższego przepisu jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie. Sąd administracyjny ma bowiem obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawania sprawy, ponieważ jej brak powoduje, że nie może być ona rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych względów, działając na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.