III SA/Łd 710/04

Dnia 27 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Irena Krzemieniewska /spr./ Sędziowie : WSA Krzysztof Szczygielski Asesor Ewa Alberciak Protokolant: sekretarz sądowy Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. cofnął Z.K. zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką i zobowiązał do zwrotu zezwolenia w terminie 7 dni od dnia w którym decyzja stała się decyzją ostateczną. Decyzja powyższa została doręczona Z.K. w trybie art. 44 kpa, bowiem przesyłka polecona była awizowana w dniu 13 czerwca 2002 roku, o czym świadczy adnotacja na kopercie złożonej do akt sprawy. Nadto przesyłka była ponownie awizowana w dniu 20 czerwca 2002 roku i zwrócono ją nadawcy w dniu 1 lipca 2002 roku, jako niepodjętą w terminie. Termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 4 lipca 2002 roku. Od powyższej decyzji Z.K. złożył pismem z dnia 2 marca 2004 roku odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniesiono , iż zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Zaskarżona decyzja została doręczona Z.K. w trybie określonym w art. 44 kpa, w dniu 20 czerwca 2002 roku. Doręczenie decyzji organu I instancji było skuteczne, wbrew poglądowi Z.K., bowiem przesyłka była awizowana, o czym świadczą dokonane adnotacje. Odwołanie zostało sporządzone w dniu 2 marca 2004 roku i złożone w siedzibie organu I instancji w dniu 4 marca 2004 roku, a zatem zostało ono złożone po upływie ustawowego terminu, tym samym należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji powoduje, iż odwołanie jest niedopuszczalne. Strona była w sposób prawidłowy powiadomiona przez organ I instancji o sposobie i terminie do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie Z.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie go w całości. Skarżący wyjaśnił, iż nigdy nie uchybił obowiązującym przepisom prawa, zawsze posiadał obowiązujące dokumenty, a organy administracji nie czyniły starań, aby wszystko dokładnie sprawdzić i działaniem organów skarżący czuje się skrzywdzony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak określenia naruszenia prawa w skardze, bądź o oddalenie skargi, podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko to podtrzymano w głosie do protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna . Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy- co wynika z art. 7 kpa –oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przede wszystkim podnieść należy to, iż organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy istotnie można uznać, że decyzja organu I instancji została doręczona w trybie art. 44 kpa. Akta administracyjne nie zawierają dowodu, który umożliwiłby dokładne sprawdzenie tej okoliczności , bowiem brak jest oryginału zwrotnego potwierdzenia odbioru . Z art. 44 kpa – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - wynika bowiem, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce, w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się w urzędzie właściwej gminy na okres siedmiu dni, w przypadku doręczania pisma przez pracownika lub upoważnioną osobę lub organ. (§ 1. ) Zawiadomienie o złożeniu pisma w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu, o którym mowa w § 1. (§ 2.) Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ I instancji brzmiał następująco: w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. W obu wyżej wskazanych brzmieniach, z przepisu tego wynikało, iż zawiadomienie o złożeniu pisma na poczcie należy umieścić w skrzynce na korespondencję , lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż potwierdzenie odbioru przesyłki musi być wypełnione przez doręczyciela w taki sposób, aby zawierało informację o pozostawieniu decyzji w urzędzie pocztowym na okres siedmiu dni. Z akt administracyjnych winno wynikać czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce.( wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1998 r I S.A./Gd 1457/96 , wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r. II S.A. 2871/00 nie publikowane ). Sąd w tym składzie w pełni podziela ten pogląd. Z uwagi na to, iż brak jest oryginału zwrotnego potwierdzenia odbioru, a załączone kserokopie nie zawierają informacji doręczyciela czy i w jaki sposób zawiadomił adresata o przesyłce - przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien sprawdzić, czy adnotacja taka została dokonana na oryginale zwrotnego potwierdzenia odbioru. Jeśli nie została dokonana - nie można uznać, iż decyzję doręczono skarżącemu w trybie art. 44 kpa. Gdyby się jednak okazało, iż można uznać, że decyzję doręczono skarżącemu w trybie art. 44 kpa, to należy zwrócić uwagę także na to, że po otrzymaniu decyzji z dnia [...] skarżący złożył dwa pisma, w tym pierwsze z dnia 2 marca 2004 r. bez nazwy, skierowane do Kierownika Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów Urzędu Miasta Ł., w którym podniósł iż decyzje były wysyłane przez organ w okresie urlopowym. W odpowiedzi na to pismo Dyrektor Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. zażądał skonkretyzowania tego pisma wobec wątpliwości dotyczących charakteru pisma. Jednocześnie zaznaczono, iż w przypadku braku pisemnej odpowiedzi organ uzna, iż pismo skarżącego jest odwołaniem od decyzji : 1/ z dnia [...] 2/z dnia [...] 3/z dnia [...]. W odpowiedzi na to pismo skarżący wniósł odwołanie z dnia 15 marca 2004 r zaznaczając, iż odwołanie dotyczy tych wyżej wymienionych trzech decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki na poczcie nie było w skrzynce pocztowej. Wyjaśnił także, iż skrzynka pocztowa na klatce schodowej jest powyrywana i zdewastowana. Zgodnie z art. 9 kpa - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie jego tytułu. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Strona postępowania administracyjnego nie ma bowiem oczywiście obowiązku powoływania się na jakiekolwiek przepisy, zaś to organy administracji z mocy art. 9 k.p.a. mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać mają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.( wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r II SA/Gd 315/00 nie publikowany ). Skoro zatem organ zastrzegł, iż brak odpowiedzi skarżącego spowoduje, że pismo skarżącego z dnia 2 kwietnia 2004 r zostanie potraktowane jako odwołanie, a skarżący w odpowiedzi wniósł odwołanie - to mając na uwadze treść pisma z dnia 2 kwietnia 2004 r a zwłaszcza fakt, iż z pisma tego wynika, że skarżący nie otrzymał decyzji z dnia [...], i nie wiedział o jej wydaniu przez organ I instancji, gdyż przebywał wtedy na urlopie, a ponadto mając na uwadze wyjaśnienia strony złożone w piśmie zwanym odwołaniem dotyczące braku zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki na poczcie - organ winien ustalić, czy pisma te należy jednocześnie traktować jako odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Gdyby bowiem skarżący potwierdził, iż jest to jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to należałoby w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skoro te wszystkie wyżej wymienione okoliczności nie zostały wyjaśnione doszło do naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 i 80 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odrzucenie skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z tego powodu, iż skarga nie zawiera wskazania naruszenia prawa. Należy bowiem zauważyć, iż z art. 57 § 1pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) wynika, iż strona może określić w skardze naruszenie prawa lub interesu prawnego. Wprawdzie skarżący nie wskazał w skardze naruszenia prawa, lecz wskazał naruszenie interesu prawnego, co jest wystarczające do uznania, iż skarga nie zawiera braku formalnego w zakresie zarzucanym przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.