II SA/Lu 848/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Maciej Kierek ( spr.), Sędziowie Asesor WSA - Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA - Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Firma "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]września 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 2 lit.a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu [...]Spółka Akcyjna uchyliło decyzję Nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji bazy [...] Spółka Akcyjna, tj. adaptacji istniejącej zabudowy i budowy nowych obiektów w tym: hali sortowni odpadów z recyklingiem, hali postojowej, myjni pojazdów i pojemników, wiaty nad składowiskami materiałów sypkich i innych obiektów niezbędnych do funkcjonowania bazy oraz drogi pożarowej od ul. B. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 23/3, 23/4, 23/5, 23/6, 22/2, 22/3, 22/4, 22/5 położonych przy ul. C.; pas drogowy – działki nr 21/1 i 9 i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], znak: [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji bazy [...], tj. adaptacji istniejącej zabudowy i budowy nowych obiektów, w tym: hali sortowni odpadów z recyklingiem, hali postojowej, myjni pojazdów i pojemników, wiaty nad składowiskami materiałów sypkich i innych obiektów niezbędnych do funkcjonowania bazy oraz drogi pożarowej od ul. B. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 23/3, 23/4, 23/5, 23/6, 22/2, 22/3, 22/4, 22/5, położonych przy ul. C., pas drogowy – działki nr 21/1 i 9. W punkcie 2 decyzji określono rodzaj i funkcję zabudowy jako obiekt gospodarki komunalnej oraz baza sprzętowo-składowa [...] z sortownią i recyklingiem odpadów. W punkcie 4 dotyczącym ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wskazano, że projekt budowy musi spełniać wymagania i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079). Decyzja organu I instancji została wydana z uwzględnieniem raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, z którego wynika, że oddziaływanie to będzie niewielkie i zamknie się w granicach działki inwestora, a lokalizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na zmiany standardów jakości powietrza, jak również na wartość działek w tej dzielnicy. Potencjalne zagrożenia wyeliminują nowoczesne rozwiązania techniczne i technologiczne zastosowane w gospodarce wodno-ściekowej i gospodarce odpadami. [...]Spółka Akcyjna wniosła odwołanie, w którym zarzuciła sprzeczność decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy W. oraz kodeksu cywilnego w zakresie ochrony własności, przedstawiając swoje stanowisko w obszernym uzasadnieniu. Podniosła przede wszystkim, że przeniesienie bazy [...] SA z Al. K. na ul. C. oznacza realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie hali sortowni odpadów z recyklingiem, która wiąże się z wielkimi uciążliwościami dla środowiska. Całodobowy ruch pojazdów ciężarowych spowoduje hałas, a w konsekwencji może doprowadzić do upadku funkcjonujących w tym terenie przedsiębiorstw. Wniosła również o sporządzenie drugiego raportu oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), gdyż przedmiotem sprawy jest realizacja inwestycji celu publicznego, a więc organ powinien zastosować właściwy tryb postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu bowiem "sortowanie odpadów" jest inwestycją związaną z działalnością służącą zaspokojeniu jednego z celów, określonych przepisami art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym nie ma znaczenia, że wnioskodawca cel ten realizuje we własnym imieniu i na własne ryzyko gospodarcze w sposób organizacyjno-techniczny przez siebie przyjęty. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ( Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz.43 z późn. zm.) oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają bowiem możliwość realizowania celów publicznych przez podmioty prywatne z własnych środków finansowych. Gmina decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] zezwoliła Spółce Akcyjnej [...] na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w granicach administracyjnych miasta L. [...] wykonuje zatem zadania samorządu gminy, nałożone stosownymi przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że sentencja zaskarżonej decyzji nie została sformułowana w sposób jasny, gdyż zawiera zwrot "i innych obiektów niezbędnych do funkcjonowania bazy oraz drogi pożarowej od ul. B.". Z uwagi na to, że decyzja ta jest podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może ona pozostawiać dowolności w interpretacji. Organ odwoławczy podkreślił również, że sporządzony w sprawie raport oddziaływania inwestycji na środowisko jest niepełny, gdyż nie zawiera jednoznacznych wniosków o uciążliwości immisji pośrednich. Organ ten stwierdził, że z materiałów dowodowych wynika, że inwestycja jeszcze przed jej formalnym zakończeniem wywołała szereg interwencji właścicieli nie tylko nieruchomości sąsiednich, ale również dalej położonych. W ocenie tegoż organu osoby te mają przymiot strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i raport, na podstawie którego wydano decyzję powinien uwzględniać ich interesy. Ponadto organ I instancji błędnie powołał przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 99 poz. 1079), które utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) z dnia 30 kwietnia 2004 r. oraz przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w szczególności dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż studium nie stanowi prawa, a plan miejscowy nie został uchwalony. Organ odwoławczy ustalił również, że baza [...] S.A. L. została już przeniesiona na ul. C. i podjęto tam działalność, mimo że nie zostało zakończone postępowanie "lokalizacyjne" oraz bez wymaganego zezwolenia, które otrzymała decyzją z dnia 3 września 2004 r.). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] S.A. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się jej uchylenia. W opinii skarżącej realizowana przez nią inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Wprawdzie w świetle art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) działalność wykonywana przez [...] S.A. polegająca na utylizacji odpadów komunalnych ma charakter publiczny, to jednak nie wszystkie realizowane w ramach tej działalności inwestycje mają charakter inwestycji celu publicznego. Skarżąca podkreśliła, że planowane inwestycje służą wyłącznie usprawnieniu wykonywanej już działalności (myjnia pojazdów i pojemników) oraz poszerzeniu jej zakresu (sortownia odpadów z recyklingiem), stanowiąc poboczną działalność Spółki. W ocenie skarżącej błędne jest założenie organu odwoławczego przyjmujące, że skoro główny przedmiot działalności ma charakter publiczny, to każda planowana inwestycja będzie służyć realizacji celów publicznych. Zaliczenie określonej inwestycji do grupy inwestycji celu publicznego nie może bowiem odbywać się w sposób automatyczny. [...] S.A. planuje na zajmowanych przez siebie nieruchomościach uruchomić sortownię odpadów z recyklingiem, który jest szczególną formą przetwarzania odpadów (głównie takich jak papier, odpady tekstylne, drewno) w celu uzyskania surowca gotowego do ponownego wykorzystania. Działalność produkcyjna polegająca na recyklingu przynosi dodatkowy dochód wyłącznie [...] S.A., a nie wspólnocie gminnej, dlatego inwestycja taka nie może być traktowana jako inwestycja celu publicznego. Ponadto, w ocenie skarżącej, nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z tego powodu, że w sentencji rozstrzygnięcia użył on zwrotu "inne obiekty", ponieważ decyzja dotyczy wyłącznie jednego przedsięwzięcia – budowy sortowni odpadów z recyklingiem oraz myjni pojazdów i pojemników, a więc zachodzi potrzeba wybudowania dodatkowych, pomocniczych obiektów gospodarczych. Skarżąca podniosła również, że stanowiący podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji raport oddziaływania na środowisko został sporządzony prawidłowo i rzetelnie przez kompetentne osoby. Wbrew stanowisku Kolegium badania poprzedzające sporządzenie raportu obejmowały również oddziaływania związane z immisjami pośrednimi, jednak z uwagi na to, że nie stwierdzono ich uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości, biegły nie zawarł w raporcie jednoznacznych stwierdzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznego rozróżnienia rodzajów inwestycji i przekonywującego uzasadnienia wskazującego na jeden z tych rodzajów. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy podkreślił przede wszystkim, że przedmiotem wydanych decyzji jest "realizacja bazy [...] S.A." w nowym miejscu (po zlikwidowaniu bazy przy Al. K.), a nie tylko jej usprawnianie. Nie można więc uznać, że planowana inwestycja nie ma charakteru celu publicznego. Ponadto, przy rozpoznawaniu wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego organ administracyjny powinien ustalić, jakie obiekty i urządzenia będą służyły bezpośrednio jego realizacji, a jakie będą miały charakter tylko pomocniczy. W sprawie organ I instancji powinien zatem ustalić dokładnie, na czym polega adaptacja istniejącej zabudowy oraz określić szczegółowo w sentencji decyzji "inne obiekty", które będzie miał prawo wybudować inwestor. Organ odwoławczy podkreślił również, że znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania na środowisko nie może być uznany za wiarygodny, gdyż nie zawiera dokładnych ustaleń co do immisji, które jeszcze przed zakończeniem sprawy wywołały szereg interwencji. Rozpatrując złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W związku z zarzutami skargi i argumentami podnoszonymi na rozprawie należy powiedzieć, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, a więc nie rozstrzyga o istocie sprawy. W tej sytuacji swoje argumenty skarżący i uczestnicy postępowania będą mogli podnosić w powtórnym postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja jest oparta o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ wyższy ma obowiązek uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, a postępowanie zawiera braki, które należy uzupełnić. Zgodnie z tym przepisem organ wyższy może wydać zalecenia, określające jakie okoliczności należy wyjaśnić. Badając sprawę Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, w kwestii wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że należy wyjaśnić charakter projektowanego przedsięwzięcia, ponieważ rzutuje to na zachowanie poprawności trybu wydania decyzji. Organ I instancji winien wskazać czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, czy też nie, a ma to istotne znaczenie na zastosowanie określonej procedury. Po drugie, w sprawie nie zostały należycie wyjaśnione zagadnienia ochrony interesów osób trzecich i w tym zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).