II SA/Kr 451/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś (spr.) Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. w części, w której odmówiono zwrotu części działek ewidencyjnych "1" i "2" położonych w obrębie [...], a w pozostałym zakresie skargę oddala. Decyzją z dnia 2.01.2002 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S.K., M.F., B.N. i Z.T. od decyzji Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...].08.2001 r., znak: [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości - części działek ewidencyjnych nr "1", "2" i "3", położonej w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej [...], w granicach dawnej parceli gruntowej l. kat. "4" byłej gminy katastralnej [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził co następuje: przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...].08.1968 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1961 r. Nr 18, póz. 94 z przeznaczeniem pod urządzenie Parku [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...].07.1965 r., znak: [...]. Przeprowadzone postępowanie w sprawie wykazało, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi w całości własność Gminy K. Działka nr "3" w granicach dawnej parceli gruntowej l. kat. "4" w dniu 1.01.1998 r., na podstawie decyzji Zarządu Miasta K. z [...].10.1996 r., pozostawała w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa E. w K. i prawo to zostało wpisane do prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej Kw. nr [...] w dniu [...].04.1997 r. Zgodnie z postanowieniami art. 229 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 136 ust. 3 tej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed dniem 1.01.1998 r. na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Konstrukcja art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniezależnia rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu nieruchomości od ustaleń w kwestii zbędności nieruchomości. Stwierdzając, że stan faktyczny i prawny nieruchomości odpowiada hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ jest zobowiązany orzec o odmowie zwrotu nieruchomości bez względu na to, czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w odniesieniu do części działek ewidencyjnych nr "1" i "2" w granicach dawnej parceli gruntowej l. kat. "4" bezspornym w sprawie jest fakt, że część działki nr "1" i cała działka nr "2" położone są w granicach faktycznego użytkowania Parku [...], co potwierdza mapa zasadnicza sporządzona przez Przedsiębiorstwo G. Sp. z o. o., a zatem cel na który działki te zostały wywłaszczone, został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogą zostać one zwrócone na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z.T. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu do Wojewody [...] od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].08.2001 r., znak: [...], załączonym do skargi. Podniosła, że podstawą rozstrzygnięcia w odniesieniu do działek nr "1" i "2" powinien być stan nieruchomości w chwili złożenia wniosku o jej zwrot, a nie jej stan po kilku latach. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 27.02.1991 r. i w protokole z pierwszej rozprawy w terenie z dnia 17.05.1991 r. stwierdzono brak zagospodarowania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Brak zagospodarowania stwierdzono na całej nieruchomości, w tym na jej części po wschodniej stronie magistrali ciepłowniczej, czyli na tej, na której według aktualnej dokumentacji geodezyjnej działki te się znajdują. Obecnie działki te są rzeczywiście zagospodarowane, ale podjęcie ich zagospodarowania po złożeniu wniosku o ich zwrot nie może uzasadniać odmowy ich zwrotu w świetle postanowień art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w odniesieniu do działki nr "3" w uzasadnieniu decyzji został wybrany art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pasuje akurat do uzasadnienia decyzji o odmowie jej zwrotu. Tymczasem postępowanie Gminy K. w zakresie zgody na przebieg magistrali ciepłowniczej przez tę działkę oraz obciążenie jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz PE w dniu [...].10.1996 r., a więc po złożeniu wniosku o jej zwrot, pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zakazuje użycia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie bowiem z ust. 2 tego przepisu na Gminie ciążył obowiązek powiadomienia spadkobierców o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości cel na inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: 1. Dawna parcela gruntowa l. kat. "4" byłej gminy katastralnej [...], z której w wyniku kolejnych podziałów i przekształceń powstały działki ewidencyjne nr "1", "2" i "3", położone w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...].08.1968 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z przeznaczeniem pod urządzenie Parku [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], znak: [...], z dnia [...].07.1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. (k. 1-2 akt sprawy). 2. Zgodnie z art. 229 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ pierwszej i drugiej instancji, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed dniem 1.01.1998 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak wynika z wypisu z księgi wieczystej nr [...] (k. 172 akt sprawy) działka nr "3" stanowi własność Gminy Miasta K. i w dniu 1.01.1998 r. nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa E. w K., na podstawie decyzji Zarządu Miasta K. z [...].10.1996 r., i prawo to zostało wpisane do prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej w dniu [...].04.1997 r., a więc przed dniem wejścia w życie w dniu 1.01.1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle postanowień art. 229 tej ustawy fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej powoduje, że roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględnione, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia organy administracji publicznej są zobowiązane do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona. W odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji odnośnie działki nr "3" nie są zasadne i nie mogły być uwzględnione zarzuty podniesione przez skarżąca z powołaniem się na postanowienia art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji ojej wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na tym, że w sytuacji, kiedy podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), powziął zamiar użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części (art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopiero wówczas, gdy osoby te nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości takiego zwrotu, wywłaszczona nieruchomość może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości wówczas wygasa (art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), nie określa jednak skutków naruszenia zakazu określonego w art. 136 ust. 1 tej ustawy. Trafny jest więc zarzut podniesiony w okresie obowiązywania ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w ustawie tej widoczny jest brak niezbędnego zsynchronizowania "pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej (...) a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa [a obecnie i jednostek samorządu terytorialnego] do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste czy użytkowanie albo dzierżawę lub najem...". W konsekwencji "umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego (...) nie jest - sama przez się - nieważna (art. 58 § 1 k.c.)." Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.c. o nieważności czynności prawnej można mówić w przypadku jej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Osoba ubiegająca się o ustanowienie użytkowania wieczystego nie ma zaś obowiązku ustalania, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - wpisane w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości - dysponują odmową złożenia wniosku o zwrot lub też czy zachodzi sytuacja określona w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada powyższa dotyczy każdej umowy mającej za przedmiot wywłaszczoną nieruchomość, zawartej z naruszeniem zakazu z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 172-173 oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo). Podobnie - co ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą w niniejszej sprawie - należy przyjąć, że złamanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego zakazu z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przewidzianego w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 229 tej ustawy postanawia bowiem, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1.01.1998 r. nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, i taka sytuacja - jak prawidłowo ustaliły organy orzekające w sprawie - miała miejsce w odniesieniu do działki nr "3". 3. W odniesieniu do części działek ewidencyjnych nr "1" i "2", w granicach dawnej parceli gruntowej l. kat. "4" byłej gminy katastralnej [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że odmowa ich zwrotu narusza postanowienia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 136 ust. 3 postanawia, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do postanowień art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy postanawia, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu. Dawna parcela gruntowa l. kat. "4" byłej gminy katastralnej [...], z której powstały działki ewidencyjne nr "1" i "2", została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...].08.1968 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1961 r. Nr 18, póz. 94 z przeznaczeniem pod urządzenie Parku [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].07.1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. (k. 1-2 akt sprawy). Wniosek o zwrot parceli gruntowej l. kat. "4" został złożony w dniu 27.02.1991 r. (k. 5 akt sprawy) i w dniu 16.05.1991 r. zostały przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. przeprowadzone "oględziny cz. działki nr [...] obr [...] w granicach dawnej parceli gruntowej l. kat. "4"" (k. 14 akt sprawy). Oględziny te (k. 13 akt sprawy) wykazały, że "działka jest podzielona na dwie części istniejącym ciepłociągiem. Od strony zachodniej działka wchodzi klinem (...) w ogrodzone warzywniki. W kierunku wschodnim działki znajduje się droga polna, dalej na wschód zrealizowana magistrala ciepłownicza, a za nią pozostała znaczna cz. działki. Wzdłuż ciepłociągu teren działki jest niezagospodarowany, porośnięty chwastami i nieużytkowany. Za ciepłociągiem znajduje się znaczny teren porośnięty trawą, teren równy, nadający się do zagospodarowania. Aktualnie jest to łąka nieużytkowana. (...) W północnej części działki znajduje się koniec ścieżki asfaltowej dochodzącej do ciągu ciepłowniczego". W świetle powyższych ustaleń faktycznych dotyczących całej parceli gruntowej l. kat. "4", z której powstały między innymi działki ewidencyjne nr "1" i "2" należy przyjąć, że już w dniu 16.05.1991 r. spełnione zostały przewidziane w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (pod rządami której organy orzekały w sprawie) przesłanki do uznania, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel, na który została nabyta przez Skarb Państwa, a mianowicie na parceli gruntowej l. kat. "4" nie został w ciągu siedmiu lat od dnia jej nabycia (dnia 12.18.1968 r.) zrealizowany cel na jaki nieruchomość ta została nabyta - nie został urządzony Park [...]. Oceny tej nie może zmienić fakt, że następna rozprawa połączona z oględzinami nieruchomości, przeprowadzona w dniu 23.09.1998 r. wykazała, że "dz. "1" w całości stanowi urządzony park" (k. 90 akt sprawy), a kolejne oględziny nieruchomości w dniu 31.07.2001 r. (k. 171 akt sprawy) wykazały, że "część działki nr "1" i nr "2" stanowią obszar porośnięty koszoną trawą oraz drzewami liściastymi". Ustalenia te wskazują jedynie, że powyższe zagospodarowanie przedmiotowych działek nastąpiło najwcześniej po dniu pierwszych oględzin nieruchomości, a więc po dniu 16.05.1991 r., czyli po upływie siedmiu lat od dnia jej nabycia, o czym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie będąc - stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - związany zarzutami i wnioskami skargi, przedmiotem swojej oceny zgodności z prawem uczynił fakt orzekania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją w pierwszej instancji przez Dyrektora Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Zgodnie z postanowieniami art. 142 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej u.g.n.), organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta. Jak wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.08.1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Gmina K. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent tego miasta zatem wykonuje zadania starosty (art. 91 i 92 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej u.s.p.). Według art. 39 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej u.s.g.) wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w czym na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy może być zastąpiony przez swoich zastępców lub innych pracowników urzędu miasta przez niego upoważnionych. Jest również poza sporem, że Gmina Miasto K., jak wynika z wypisu z księgi wieczystej nr [...] (k. 172 akt sprawy) i księgi wieczystej nr [...] (k. 186 akt sprawy), jest właścicielem nieruchomości - działek ewidencyjnych nr "3", "1" i "2", w odniesieniu do której z upoważnienia Prezydenta Miasta K. została w pierwszej instancji wydana decyzja o odmowie jej zwrotu. 5. Kontrowersje dotyczące statusu prawnego gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, kiedy organy tych jednostek zostały upoważnione (bezpośrednio przez ustawodawcę lub w drodze zawartych porozumień) do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych (zazwyczaj w pierwszej instancji), mają już długą historię. Poważne wątpliwości i rozbieżności w praktyce organów administracji publicznej, jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (dalej: SN) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) oraz w literaturze ujawniły się natychmiast po reaktywowaniu w 1990 r. samorządu terytorialnego na szczeblu gmin i stały się jeszcze bardziej wyraziste po rozszerzeniu tego samorządu na szczebel powiatów i województw w 1999 r., w związku ze szczególnym statusem prezydentów miast na prawach powiatów. Kontrowersje te dotyczą dwu kwestii, ściśle zresztą ze sobą związanych. Pierwsza dotyczy ustalenia, czy określona jednostka samorządu terytorialnego może być w takiej sytuacji stroną postępowania administracyjnego, a druga rozstrzygnięcia, czy organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie ogólnych norm ustawowych określających ich właściwość (lub na podstawie zawartych porozumień) są właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw, nie tracą tej właściwości w sytuacji, kiedy gminie przyzna się interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie. Wątpliwości te występują w wielu sprawach administracyjnych, a ze szczególną ostrością ujawniły się w postępowaniach w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, kiedy prawo własności do nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot przysługuje gminie - miastu na prawach powiatu. Z jednej strony bowiem prezydent miasta na prawach powiatu - stosownie do postanowień art. 142 w związku z art. 4 pkt 9b1) u.g.n. - jest organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych na terenie danego miasta na prawach powiatu. Z drugiej strony prezydent miasta na prawach powiatu jest obecnie (stosownie do postanowień art. 26 ust. l i 4 u.s.g.) organem wykonawczym tego miasta, a stosownie do postanowień art. 31 tej ustawy w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p. kieruje bieżącymi sprawami miasta na prawach powiatu i reprezentuje je na zewnątrz., a stosownie do postanowień art. 39 ust. 1 u.s.g. wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy może on upoważnić do tego swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy (miasta na prawach powiatu). W orzecznictwie NSA od początku lat 90. ubiegłego stulecia, kiedy ujawniły się powyższe kontrowersje, przeważał pogląd, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15.10.1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; postanowienie NSA z 15.05.1997 r., I SA 1799/96, niepubl. i wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 1971/93, Wokanda 1994, nr 6, poz. 34). Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale pięciu sędziów NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, w której Sąd ten przyjął, że gmina nie ma legitymacji procesowej do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją samorządowego kolegium odwoławczego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej jej własność w prawo własności osoby fizycznej w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów ustawy z 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.), stanowiących podstawę prawną tej decyzji. W ocenie NSA, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Warto natomiast zwrócić uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA nie kwestionowano właściwości organów gminy do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji w pierwszej instancji w takich sytuacjach, kiedy organy te były uprawnione na podstawie norm ustawowych określających tę właściwość - bez względu na przedmiot sprawy (sprawa administracyjna, czy też - jak w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - sprawa o charakterze cywilnym) oraz miejsca poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w systemie samorządu terytorialnego (gmina, gmina i miasto, miasto na prawach powiatu). Orzecznictwo SN w tym zakresie ulegało ewolucji. W uchwale z 22.10.1984 r., III AZP 5/84, OSNCP 1985, nr 7, póz. 86, a więc jeszcze przed reaktywowaniem samorządu terytorialnego w Polsce Sąd ten przyjął, że w ustawowej pozycji organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję także wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyklucza możliwość jednoczesnego występowania w charakterze strony. Pogląd ten został zaakceptowany przez J. Borkowskiego w glosie do tej uchwały, OSPiKA 1986, nr 2, póz. 26. Po reaktywowaniu w 1990 r. samorządu terytorialnego na szczeblu gmin, a następnie jego rozszerzeniu z dniem 1.01.1999 r. na szczebel powiatów i województw, kiedy problem ten ujawnił się w nowym - wyżej przedstawionym - aspekcie, SN w wyroku z 7.06.2001 r., III RN 104/00, OSNAP 2002, nr 1, póz. 4 uznał, że posługiwanie się argumentacją wyrażoną w powyższej uchwale winno być "niezwykle ostrożne i wyważone". W istocie, uznając, że uchwała z 22.10.1984 r. podjęta została w "poprzednio obowiązującym stanie prawnym", SN w wyroku z 7.06.2001 r. odszedł od wyrażonego w niej poglądu i przyjął, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 ze zm.) do wniesienia skargi do tego sądu jest gmina mająca w tym interes prawny, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. W ocenie SN nie można utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym co do jej istoty, strona jest bowiem pojęciem materialnym, a nie procesowym. Stanowisko zawarte w powyższym wyroku SN (jego rozstrzygnięciu i tezie) znalazło potwierdzenie w szeregu postanowieniach SN (por. postanowienia z 3.10.2002 r., III RN 165/01, niepubl.; z 8.10.2002 r., III RN 177/01, OSNPUS 2003, nr 20, póz. 479; z 9.11.2001 r., III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, póz. 177 i z 14.11.2002 r., III RN 19/02, niepubl.), wydanych w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w odniesieniu do sytuacji, kiedy właścicielem nieruchomości było miasto na prawach powiatu. Sąd Najwyższy konsekwentnie we wszystkich postanowieniach przyjął, że miasto na prawach powiatu, którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której to miasto jest właścicielem. Jednocześnie zauważyć należy, że w żadnym z powyższych orzeczeń SN nie zakwestionował właściwości prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której właścicielem w czasie orzekania ojej zwrocie było właśnie to miasto na prawach powiatu. W literaturze prezentowane są zróżnicowane poglądy. W. Chróścielewski (Gmina jako strona postępowania administracyjnego - konsekwencje prawne uchylenia art. 27a k.p.a., Sam. Ter. 1995, nr 4, s. 21 i n.) stwierdza, że wydawanie przez organy gminy decyzji administracyjnych w przypadkach gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego byłoby jaskrawo sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej i wszyscy pracownicy urzędu gminy, nie wyłączając jej wójta winni podlegać wyłączeniu. Nie istnieją natomiast - jego zdaniem - przyczyny wyłączenia organów gminy od załatwiania sprawy, której przedmiotem jest stosunek cywilnoprawny, którego gmina jest stroną (tamże, s. 28). Z kolei W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (Glosa do wyroku SN z 7.06.2001 r., III RN 104/00, OSP 2002, zesz. 10, póz. 133, s. 517) stwierdzają, że nie sposób zaaprobować tezy głosowanego wyroku SN i uznają, że w sprawie, w której gmina ma interes prawny, organ gminy - na mocy art. 26 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. - traci zdolność do załatwienia sprawy. Natomiast K. J. Antkowiak (Glosa do uchwały NSA z 19.03.2003 r., OPS (Glosa do uchwały NSA z 19.03.2003 r., OPS 1/03, OSP 2004, nr 4, poz. 48, s. 206 i n.) opowiada się za jednolitym - również w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego – pojęciem strony, niezależnym od tego, jaki organ (organ gminy, czy też inny organ) jest uprawniony do orzekania w danej sprawie uznając, że relatywizm pojęć rodzi brak stabilności i jest niepożądany. W konsekwencji proponuje, by w odniesieniu do spraw przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przyjąć, że gmina posiada status strony, natomiast przepis określający właściwość organu gminy do orzekania w takich sprawach uznać za lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. o wyłączeniu organu (a nie w stosunku do art. 28 i norm materialnoprawnych decydujących o posiadaniu interesu prawnego w sprawie), co oznaczałoby zachowanie zdolności orzeczniczej organów gminy w tych sprawach. Podziela natomiast pogląd wyrażony przez NSA w głosowanej przez niego uchwale, iż w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, których właścicielem jest gmina (miasto na prawach powiatu), gmina jest stroną takiego postępowania, natomiast jej organ - prezydent miasta podlega wyłączeniu od prowadzenia postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wreszcie B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 426-428) nie wypowiada się w kwestii, czy organ gminy jest właściwy na zasadach ogólnych, czy też ewentualnie podlega wyłączeniu, natomiast opowiada się przeciwko linii orzecznictwa SN zapoczątkowanej wyrokiem tego Sądu z 7.06.2001 r. Należy zatem przyjąć, że nie kwestionuje właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego do prowadzenia postępowania w opisanych sytuacjach, natomiast opowiada się za odmową przyznania wówczas tym jednostkom legitymacji sądowoadministracyjnej. Kolejną próbę znalezienia rozwiązania powyższych kwestii zawiera uchwała siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115. Sąd ten przyjmuje jako zasadę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej. Inna jest natomiast - w ocenie NSA - sytuacja w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu takim gminie właścicielowi nieruchomości, została wyznaczona rola strony i nie może ona być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że jej prezydent - będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - jest organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. W konsekwencji, zdaniem NSA, prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1l i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwiania sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji znajdą odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 k.p.a. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaprezentowane wyżej stanowisko NSA zawiera bardzo wąską i formalistyczną wykładnię przepisów u.s.g. i u.s.p. z jednej strony, a przepisów ustaw administracyjnego prawa materialnego (przede wszystkim o gospodarce nieruchomościami i o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności), określających właściwość rzeczową organów administracji publicznej w określonych sprawach, z drugiej. Wykładnia ta jest oderwana od szerszego przedstawienia istoty i miejsca samorządu terytorialnego w systemie współczesnej administracji publicznej, tak jak on się kształtuje w świetle norm ustrojowych, kompetencyjnych i norm administracyjnego prawa materialnego, określających kompetencje poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności organów gmin - miast na prawach powiatu do prowadzenia postępowania administracyjnego. Wywołuje ona istotne pytania, o to przede wszystkim, czy jest spójna z konstrukcją jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i czy proponowane w niej zróżnicowanie statusu jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym znajduje formalnoprawne, merytoryczne i celowościowe uzasadnienie. Wreszcie nie uwzględnia ona konsekwencji - zarówno społecznych, jak i ze względów czysto prakseologicznych dla funkcjonowania całego systemu administracji publicznej - jakie pociągałoby za sobą przyjęcie identycznej wykładni w odniesieniu do innych spraw, w których gmina - miasto na prawach powiatu jest stroną postępowania, a postępowanie w tych sprawach ma prowadzić prezydent tego miasta - w jednych jako organ miasta, a w innych jako starosta - organ miasta na prawach powiatu (por. szerzej T. Woś: Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 76). Przede wszystkim uświadomić sobie należy, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania zasada ne quis iudex in propria causa sit (odmiennie B. Adamiak: [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie..., s. 427). Organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym równocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji, i podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji (zob. F. Longchamps: O pojęciu stosunku procesowego między organem państwa a jednostką [w:] Księga ku czci Kazimierza Przybyłowskiego, Kraków-Warszawa 1964, s. 164 i J. Filipek: Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 115-116). Zakres powyższych uprawnień organów administracji publicznej pokrywa się z zakresem ich właściwości, czyli ustalonej kompetencji tych organów do działania w określonej dziedzinie administracji publicznej, oraz kształtowania w niej stosunków administracyjnoprawnych w drodze decyzji administracyjnej (por. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orze-chowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 21-22). Odróżnia to w sposób zasadniczy postępowanie administracyjne od typowego postępowania cywilnego. Powyższe podstawowe założenia postępowania administracyjnego nie uległy zmianie w związku z powierzeniem z dniem 27.05.1990 r. organom gminy, a następnie z dniem 1.01.1999 r. organom powiatu i województwa, kompetencji do prowadzenia tego postępowania w określonych sprawach (por. T. Woś: Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, s. 76-77). Organy gmin (w tym oczywiście również gmin-miast na prawach powiatów) zostały wyposażone w kompetencje do prowadzenia postępowania (i oczywiście wydawania decyzji) również w sprawach, w których drugą stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego w tym postępowaniu konkretyzacji, jest m. in. własna gmina, czy też inna jednostka samorządu terytorialnego (powiat, czy województwo). Dotyczy to przede wszystkim gospodarki lokalami mieszkalnymi i użytkowymi stanowiącymi własność komunalną oraz gospodarki gruntami i innymi nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną, prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto kompetencji przewidzianych np. w prawie wodnym, ustawie o drogach publicznych, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawie budowlanym (w szczególności wydawanie pozwoleń na budowę), czy w zakresie ewidencji ludności. Należy więc ocenić, że przyjęte w uchwale NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, stanowisko nie służy realizacji konstytucyjnej idei powierzenia samorządowi terytorialnemu zadań publicznych i pozostaje w sprzeczności ze szczegółowymi unormowaniami kompetencyjnymi dotyczącymi gmin, w tym również gmin - miast na prawach powiatów. Z mocy bowiem tych unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego organy tych gmin (w tym również gmin - miast na prawach powiatu) zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu (por. dla przykładu art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego wójt, burmistrz, prezydent został uprawniony do stwierdzania nabycia z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów dla określonych kategorii podmiotów, jeśli postępowanie w tych sprawach prowadzone na podstawie ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie zostało zakończone ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. do dnia 1.01.1998 r.). W związku z powyższym ustaleniem nietrafne jest również zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, twierdzenie, że rozwiązanie przyjęte w tej uchwale nie prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami prawa, ponieważ ma przed nimi pierwszeństwo, jako że te inne przepisy "mają tylko charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, które poszczególnym podmiotom zostały wyznaczone w procesie orzekania przez przepisy prawa materialnego". NSA nie dostrzegł, że swoją wykładnią właśnie zmierza do istotnej zmiany kompetencji organów administracji publicznej wynikających z norm ustrojowych, norm kompetencyjnych i norm administracyjnego prawa materialnego. Różnicuje mianowicie status gminy - miasta na prawach powiatu jego organu - prezydenta w konkretnych kategoriach spraw administracyjnych w prowadzonym przez niego postępowaniu zależności od tego, czy przepisy określające właściwość prezydenta miasta w konkretnej kategorii spraw upoważniają go do działania jako organu gminy - miasta (powiatu) w rozumieniu art. 26 ust. 1 i 4 u.s.g., czy też jako organu miasta (powiatu) w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p. W konsekwencji takiego zróżnicowania w dwóch identycznych sprawach z punktu widzenia interesów prawnych gminy - miasta na prawach powiatu; w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a więc w sprawie, w której gmina może utracić prawo własności tej nieruchomości, nie będzie jej służył przymiot strony, ale jej prezydent miasta będzie prowadził to postępowanie, natomiast w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina - miasto na prawach powiatu, a więc sprawie identycznej z punktu widzenia interesów prawnych tej gminy - miasta na prawach powiatu jak powyższa, ponieważ również dotyczącej praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, i w rezultacie rozstrzygnięcia której miasto może również zostać tego prawa pozbawione - miasto to dla odmiany będzie stroną postępowania, ale jego prezydent nie będzie mógł tego postępowania prowadzić. Nietrudno zauważyć, ze zarówno z punktu widzenia takiego miasta, jak i jego prezydenta nic nie ulega zmianie w zależności od tego, które kompetencje prezydent miasta realizuje. Nic nie zmienia się również z punktu widzenia pozycji, uprawnień i obowiązków pozostałych stron postępowań, do prowadzenia których jest upoważniony taki prezydent miasta, które to miasto z mocy art. 92 ust. 2 u.s.p. wykonuje również zadania powiatu. Tymczasem w świetle konstrukcji proponowanej przez NSA miasto na prawach powiatu w pierwszym przypadku nie miałoby legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a w drugim przypadku miasto na prawach powiatu miałoby wszystkie te uprawnienia. Nie sposób znaleźć merytorycznego uzasadnienia dla wyjaśnienia takiego zróżnicowania statusu gminy - miasta na prawach powiatu, która wynika z przyjętej przez NSA koncepcji i nie można przyjąć, że ustawodawcy takie właśnie zamiary i intencje przyświecały przy kształtowaniu systemu samorządu terytorialnego w Polsce. Pozostawałoby to w sprzeczności z podstawowym założeniem, które powinno przyświecać każdemu podmiotowi dokonującemu wykładni prawa, iż ustawodawca jest racjonalny w procesie tworzenia prawa. Wreszcie pamiętać należy o dodatkowych - prakseologicznych, organizacyjnych i społecznych - konsekwencjach stanowiska przyjętego przez NSA w omawianej uchwale. Oczywista jest nienaturalność i sztuczność takiego określenia kompetencji organów samorządu terytorialnego, kiedy do prowadzenia postępowania np. w sprawie wywłaszczenia na rzecz miasta na prawach powiatu, czy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością takiego miasta należałoby wyznaczyć starostę innego powiatu, co może powodować dezorganizację pracy organów obu tych gmin, wydłużenie postępowania, powiększenie jego kosztów, i wreszcie brak zrozumienia i społecznej akceptacji dla takiego ustalenia zakresów kompetencji organów gmin - miast na prawach powiatu, natomiast o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości w prawo własności na podstawie wyżej powoływanej ustawy z 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (połączonego również z utratą przez miasto na prawach powiatu własności takiej nieruchomości), orzekałby bez przeszkód prezydent tego miasta. 7. W związku z powyższymi ustaleniami należy - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzekającego w niniejszej sprawie i w zgodzie z dominującą linią orzecznictwa NSA od początku lat 90. ubiegłego stulecia, która w odniesieniu do wieloszczeblowego systemu samorządu terytorialnego w Polsce znalazła potwierdzenie w uchwale pięciu sędziów NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00 - przyjąć, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (tak T. Woś: Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03..., s. 79). Oczywiście - stosownie do postanowień art. 39 ust. 2 u.s.g. - może on również upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu i taka sytuacja miała miejsce w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. 8. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. w części, w której odmówiono zwrotu części działek ewidencyjnych nr "1" i "2", a na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę w pozostałym zakresie.