II SA/Wa 921/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Adam Lipiński Asesor WSA - Janusz Walawski Protokolant - Grzegorz Walczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów zakwaterowania i wyżywienia z tytułu szkolenia za granicą * uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, * zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], zwolnił [...] M.J. z dniem [...] lutego 2002 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczył na stanowisko służbowe etatu [...] oraz skierował wymienionego w terminie od dnia [...] lutego 2002 r. do dnia [...] czerwca 2003 r. na odbywane w trybie stacjonarnym studia [...] w P. poprzedzone kursem [...]. [...] M.J. pismem z dnia [...] września 2003 r. zwrócił się z wnioskiem do Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON o zwrot kosztów zakwaterowania za cały okres pobytu na studiach w kwocie 6465,75 - w związku z brakiem bezpłatnego zakwaterowania w miejscu stałego przebywania w czasie szkolenia, dodatku do stypendium miesięcznego na pokrycie kosztów wyżywienia z uwagi na brak całodziennego bezpłatnego wyżywienia, z wyjątkiem 65 dni, kiedy to przebywał w podróżach służbowych oraz o zwrot kosztów powrotu do miejsca zamieszkania po ukończeniu studiów, ponieważ powrót odbywał się pojazdem niebędącym w dyspozycji Sił Zbrojnych. Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz § 2 pkt 1, 2 i § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół lub na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 102, poz. 1121 ze zm.), odmówił skarżącemu zwrotu kosztów zakwaterowania i wyżywienia z tytułu skierowania na szkolenie w F.. W uzasadnieniu podał, że w trakcie szkolenia skarżącego, strona [...] pokrywała koszty szkolenia, zakwaterowania i wyżywienia, natomiast strona polska pokrywała koszty przejazdu na szkolenia i z powrotem oraz wypłacała stypendium. Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia, żołnierz skierowany na szkolenie otrzymuje za granicą: 1) stypendium miesięczne na pokrycie kosztów utrzymania za granicą oraz kosztów wyżywienia w przypadku nieotrzymania przez żołnierza bezpłatnego wyżywienia, a także na zakup niezbędnych pomocy naukowych; 2) zwrot kosztów zakwaterowania w razie nieotrzymania bezpłatnego zakwaterowania w okresie szkolenia. Jednak skarżący podczas pobytu na szkoleniu otrzymał od strony francuskiej 18292,32 -, a niezależnie od tego strona polska wypłacała mu co miesiąc stypendium w wysokości 671,25 -, co powinno w pełni pokryć koszty pobytu oficera w F.. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2003 r. do Ministra Obrony Narodowej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu stwierdził, że przepisy cytowanego rozporządzenia w pełni uzasadniają zadośćuczynienie jego prośbie, bowiem wprowadzają kryteria przyznania tegoż świadczenia poprzez wskazanie, że zwiększenie stypendium następuje w razie nieotrzymania przez żołnierza bezpłatnego wyżywienia, zaś zwrot kosztów zakwaterowania w razie nieotrzymania bezpłatnego zakwaterowania. Zaś przez pojęcie "bezpłatnego" należy rozumieć świadczenie w naturze, czego bez wątpienia nie otrzymał, a nie ich ekwiwalent finansowy. Ponadto nie polega na prawdzie, że przyznane przez stronę francuską stypendium stanowiło zwrot kosztów zakwaterowania i wyżywienia, bowiem nie było naliczane według rzeczywistych kosztów. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] października 2003 r., a uzasadniając swoje stanowisko - poza argumentami przedstawionymi już przez organ pierwszoinstancyjny - podał, że pokrycie przez stronę [...] kosztów zakwaterowania i wyżywienia polegało na wypłacaniu co miesiąc uczestnikowi szkolenia stypendium przeznaczonego na opłacenie wyżej wymienionych wydatków w pełnej wysokości we wskazanym przez organizatorów szkolenia hotelu, o czym skarżący został poinformowany przed rozpoczęciem szkolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów cytowanego już wyżej rozporządzenia, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 50, poz. 525 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 ze zm.) oraz art. 6, 7 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że organ nie zastosował wobec niego przepisów § 2 pkt 1 i 2, § 4 pkt 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół lub na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach, bowiem powinien otrzymać zwiększone stypendium oraz zwrot kosztów zakwaterowania z powodów, które szczegółowo opisał już w odwołaniu oraz we wniosku z dnia [...] września 2003 r., a sprowadzających się do tezy, że nie korzystał z bezpłatnego zakwaterowania oraz wyżywienia. Ponieważ organ nie określił decyzją, do której wydania był zobowiązany na mocy § 4 ust. 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia, kosztów zakwaterowania i wyżywienia, przeto na podstawie § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, zwiększenie diety z tytułu nieotrzymania bezpłatnego wyżywienia powinno wynosić 16098,75 -, zaś zwrot kosztów zakwaterowania z tytułu nieotrzymania bezpłatnego zakwaterowania mieści się w kwocie 14.670 -. Łącznie organ winien zwrócić mu 30.768,75 -. Natomiast wypłacone przez stronę [...] stypendium było przyznane jedynie jako rekompensata mająca na celu wyeliminowania dysproporcji materialnych dla studentów z uboższych krajów, a nie jako rekompensata za bezpłatne zakwaterowanie oraz wyżywienie i faktycznie nawet nie pokrywało ono tych kosztów. Z kolei - zdaniem skarżącego - organizatorzy nie wskazali mu konkretnego hotelu do zamieszkania, bowiem wybór miejsca zakwaterowania należał do studenta. Ponadto nie polega na prawdzie, jakoby otrzymał od strony [...] stypendium w kwocie wykazanej przez organ, ponieważ znaczną część tej kwoty stanowił zasiłek rodzinny i miał on charakter socjalny, przyznawany jego rodzinie przez stronę [...]. W związku z powyższym, organ w żadnym stopniu nie ustalił faktycznej wysokości stypendium, przyznanego mu przez stronę [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz dodał, że strona [...], jeżeli nie ma możliwości zapewnienia studentom bezpłatnego wyżywienia i zakwaterowania, to wypłaca polskim słuchaczom określoną kwotę pieniędzy na pokrycie tych wydatków i wskazuje im hotel lub bursę. W trakcie postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Attache Obrony przy Ambasadzie [...] w Polsce pismem z dnia [...] października 2003 r. potwierdził ten fakt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 września 2001 r. w sprawie określenia wysokości uposażenia oraz szczegółowych warunków ustalania i wypłacania innych należności pieniężnych żołnierzom skierowanym do akademii i szkół lub na kursy za granicę oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 102, poz. 1121 ze zm.), żołnierz skierowany na szkolenie za granicę otrzymuje stypendium miesięczne na pokrycie kosztów utrzymania za granicą oraz kosztów wyżywienia w przypadku nieotrzymania przez żołnierza bezpłatnego wyżywienia, a także na zakup niezbędnych pomocy szkolnych i naukowych. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest jedynie, że skarżący został skierowany na szkolenie za granicą w terminie od dnia [...] lutego 2002 r. do dnia [...] czerwca 2003 r. do [...] w P., jak i fakt, iż strona polska wypłaciła mu stypendium w wysokości 671,25 - miesięcznie, zaś strona [...] kwotę 18292,32 - za okres pobytu na szkoleniu. Natomiast organ w żadnym stopniu nie wyjaśnił, czy przed wyjazdem skarżącego ustalono ze stroną [...], że będzie on otrzymywał w trakcie szkolenia bezpłatne wyżywienie. W tej kwestii brak jest jakichkolwiek dowodów zarówno w aktach administracyjnych sprawy, jak i w teczce akt personalnych oficera. Nie wiadomo zatem, czy przyznane skarżącemu stypendium ze strony polskiej miało charakter ekwiwalentu na pokrycie kosztów utrzymania lub też na zakup niezbędnych pomocy szkolnych i biurowych, o czym stanowi przywołany powyżej przepis, czy też pokrywało tylko koszty ewentualnego płatnego wyżywienia. Wreszcie, czy też pokrywało wszystkie wymienione powyżej wydatki, bądź tez zostało przeznaczone na zupełnie inne cele, nieprzewidziane przepisami prawa. Innymi słowy mówiąc, z ustaleń poczynionych przez organ w żadnym stopniu nie wynika, jaki był cel przyznania powyższego stypendium. Tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest, stosownie do regulacji zawartej w § 4 ust. 5 rozporządzenia, decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego, w której winna być uregulowana kwota stypendium miesięcznego. Decyzja ta - jak twierdzi skarżący - nie została mu doręczona. Zatem organ administracji winien w trakcie nowego postępowania wyjaśnić i tę okoliczność. Dopiero wówczas można oceniać, czy organ postąpił słusznie, nie dopatrując się przesłanek do ewentualnego zwiększenia stypendium zgodnie z zasadami ustalonymi w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Podobnie rzecz się ma z zarzutami skarżącego dotyczącymi zwrotu należności za brak bezpłatnego zakwaterowania. Zgodnie z treścią § 2 pkt 2 rozporządzenia, żołnierzowi skierowanemu na szkolenia za granicę przysługuje zwrot kosztów zakwaterowania w razie nieotrzymania bezpłatnego zakwaterowania. Natomiast według § 5 ust. 1 rozporządzenia zwrotu kosztów zakwaterowania, o których mowa w § 2 pkt 2, dokonuje się do wysokości ustalonego na ten cel limitu miesięcznego określonego przez organ kierujący w decyzji o skierowaniu na szkolenie za granicę. Również i w tej sytuacji w żaden sposób nie wyjaśniono ustaleń ze stroną [...] co do formy zakwaterowania, poczynionych przed skierowaniem skarżącego na szkolenie, jak również nie wyjaśniono faktu wydania przez organ skierowujący stosownej decyzji, o której mowa wyżej. Ponadto, podobnie jak w sprawie stypendium, w aktach administracyjnych oraz w teczce akt personalnych brak jest jakichkolwiek dowodów na powyższe okoliczności. Dodać również należy, ze organy administracji obu instancji w żaden sposób nie ustaliły charakteru wypłaconej skarżącemu przez stronę [...] kwoty 18292,32 -. Nie można zatem wykluczyć, że była to forma tylko rekompensaty oraz zasiłku socjalnego, na co wskazuje skarżący. Na marginesie stwierdzić należy, że powołanie się przez organ administracji na pismo Attache Obrony przy Ambasadzie [...] w Polsce z dnia [...] października 2003 r. i mające - zdaniem organu - ostatecznie wyjaśnić, że skarżącemu wskazano miejsce zakwaterowania i w konsekwencji, poprzez wypłatę stosownej kwoty, zrekompensowano mu rzeczywiste koszty zakwaterowania oraz wyżywienia, jest gołosłowne i niemające żadnego potwierdzenia we wskazanym dowodzie. Wszak w piśmie tym rzeczywiście stwierdza się o fakcie wypłaty powyższej kwoty, jednak jako cel wypłaty tegoż "stypendium" wskazuje się, że była ona przeznaczona "na całość". Rzecz jednak w tym, że organ nie wyjaśnił, na czym owa "całość" polegała. Reasumując, organ administracji, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie ewentualnego stypendium na pokrycie kosztów wyżywienia w przypadku nieotrzymania przez żołnierza bezpłatnego wyżywienia oraz zwrotu ewentualnych kosztów zakwaterowania, jest związany wszystkimi rygorami procedury administracyjnej, które zakreślają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje stanowisko (art. 7, 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej zaś sprawie nie uczynił zadość tym powinnościom. Tym samym powyższe naruszenie przepisów postępowania miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.