II SA/Wr 1906/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i L. K. oraz E. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Wr 1906/02 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. /nr [...] / Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 83 ust. 1 i art 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm./ nakazał J. i L. K. oraz E. M. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego parterowego o powierzchni zabudowy 315 m2 na działce nr [...] w miejscowości S. [...], gmina D.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem J.K. i E. M. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, przeprowadzona została w dniu [...] r. wizja w terenie, której przebieg utrwalono protokołem i dokumentacją zdjęciową, w wyniku której stwierdzono, że budynek gospodarczy odpowiadający danym wskazanym we wniosku o pozwolenie na budowę został już wybudowany. Ponowna wizja przeprowadzona w dniu [...] r. potwierdziła, że obiekt ten usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego kurnika jest użytkowany jako magazyn. W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wobec jednoznacznej dyrektywy art. 48 ustawy - Prawo budowlane, należało orzec, jak w sentencji. Orzeczenie to zakwestionował w całości w imieniu J. i L.K. oraz E. M. adw. S. W., działający jako ich pełnomocnik. W złożonym odwołaniu, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, zarzucił naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, umożliwiających jej prawidłowe, tzn. zgodne z zasadą praworządności, załatwienie oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności, dokonaną poprzez nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Rozwijając w uzasadnieniu argumentację dotyczącą zarzutów sformułowanych w petitum odwołania, pełnomocnik odwołujących się podważył zasadność oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji, w której - jego zdaniem - całkowicie pominięte zostały podnoszone w toku postępowania takie okoliczności jak to, że budynek usytuowany jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju, jest też zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia, ani nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych istniejących w jego otoczeniu. Sygn. akt II SA/Wr 1906/02 2 Pełnomocnik odwołujących się zarzucił też, że naruszenie zasady zawartej w art. 7 kpa przy wydawaniu pierwszoinstancyjnego orzeczenia nastąpiło również poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron. W tym kontekście pełnomocnik stron wskazał, że niewybudowanie obiektu spowodowałoby dla nich niepowetowane straty wobec braku możliwości składowania jaj, pochodzących z prowadzonej przez nich fermy, które uległyby szybkiemu zepsuciu ze względu na zbliżające się upały. Przedstawił też ekonomiczne konsekwencje zwłoki w realizowaniu przedmiotowego budynku takie jak: konieczność likwidacji fermy, utrata pracy przez osoby zatrudnione na fermie i zmniejszenie dochodów publicznoprawnych. Przedstawiając takie racje pełnomocnik odwołujących się zarzucił, że organ pierwszej instancji nie ocenił przyczyn i skutków postawienia budynku, jego prawidłowości technicznych i kosztów społecznych, będących konsekwencją podjętego orzeczenia. Posłużył się też przykładami z orzecznictwa i piśmiennictwa zarzucając zbytnią restrykcyjność przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane. W końcowej części uzasadnienia odwołania, odnoszącej się do zarzutu naruszenia prawa materialnego /w sposób wskazany w petitum skargi/ pełnomocnik stron powołując się na orzecznictwo Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu wskazał na konieczność zachowania równowagi pomiędzy wymogami interesu ogólnego i wymogami ochrony praw jednostki oraz zarzucił, że organ pierwszej instancji takich proporcji nie zachował, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji podzielił argumentację organu pierwszej instancji i wskazał na bezwzględność przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnił też, że istotnie przepis ten z racji swojej jednoznaczności i restrykcyjności był dyskutowany w literaturze prawniczej, ale jednocześnie organ ten zwrócił uwagę na argumentację Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu z 12 stycznia 1999r. uznając przepis ten za zgodny z Konstytucją wskazał, że jego zastosowanie nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z nieruchomości, ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na wzniesienie takiego obiektu w przyszłości. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i orzekł jak w osnowie. Skargę na tę decyzję wniósł w imieniu J. i L. K. oraz E. M. ich pełnomocnik, który zarzucił naruszenie w Sygn. akt II SA/Wr 1906/02 3 administracyjnym postępowaniu instancyjnym prawa procesowego i materialnego, konkretyzując te naruszenia w petitum skargi w sposób tożsamy z zarzutami odwołania i mając to na względzie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzył w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...], natomiast organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko przyjęte w swoim orzeczeniu, ponownie zwracając uwagę na radykalizm przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane i wyłączenie z niego uznaniowości. W toku postępowania sądowoadministracyjnego uwzględniony został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w postanowieniu wydanym dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika zatem, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została w dniu 9 sierpnia 2002r., zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie jego kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa Sygn. akt II SA/Wr 1906/02 4 procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć przede wszystkim należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. stanowi przepis art. 48 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z nie budzących wątpliwości ustaleń dokonanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym wynika, że na działce nr [...] w miejscowości S. [...], zrealizowany został przez skarżących obiekt budowlany stanowiący budynek gospodarczy z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy około [...] m , użytkowany jako magazyn dla składowania i przechowywania jaj, pochodzących z prowadzonej przez nich fermy drobiu. Obiekt ten nie odpowiada żadnej kategorii obiektów ani robót budowlanych, objętych enumeratywnym wyliczeniem zawartym w przepisie art. 29 powoływanej ustawy - Prawo budowlane. Wobec nadanego przez ustawodawcę taksatywnego charakteru tego przepisu, wykluczającego jednocześnie stosowanie wobec niego wykładni rozszerzającej, realizowanie takiej inwestycji podporządkowane zostało reżimowi przepisu art. 28 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, stanowiącemu że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30." Jednocześnie istotne jest, że z przepisu art. 3 pkt 7 tej samej regulacji wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć m.in. budowę, której ustawowe rozumienie wyjaśnione zostało w pkt 6 art. 3 omawianego aktu normatywnego poprzez określenie, że jest to m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Obiektem budowlanym natomiast zgodnie z przepisem pkt 1 powoływanego powyżej art. 3 ustawy - Prawo budowlane, zawierającego słowniczek Sygn. akt II SA/Wr 1906/02 5 wyrażeń ustawowych, definiowany jest m.in. jako budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi /pkt 1 lit. a/. Okolicznością nie kwestionowaną przez skarżących - o zasadniczym w sprawie znaczeniu - jest wybudowanie przedmiotowego obiektu bez spełnienia wymogu ustanowionego w art. 28 ustawy - Prawo budowlane. W warunkach obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanu prawnego, statuowanego m.in. powoływanymi powyżej przepisami ustawy - Prawo budowlane i wobec wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych nie można zarzucić zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego, niezgodności z prawem. Podnoszone przez pełnomocnika skarżących argumenty nie zasługują zatem na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie szczególnie istotna jest bowiem zastosowana z woli ustawodawcy kategoryczność i bezwzględność art. 48 powoływanej ustawy - Prawo budowlane. Należy ją zresztą postrzegać także poprzez wykładnię historyczną, która niejako narzuciła przyjęcie we wskazywanym przepisie tak drastycznego i bezwarunkowego rozwiązania normatywnego. Trzeba też mieć na względzie cel tego przepisu, jakim było wyposażenie organów administracji publicznej w instrument umożliwiający zdecydowane eliminowanie skutków naruszenia prawa w tym przede wszystkim naruszenia wskazanego wcześniej art. 28 ustawy - Prawo budowlane, co sprawia, że ustanowiona w nim sankcja zaliczana jest do kategorii czynników generalnej prewencji /np. Jerzy Siegień: Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2002/. Ponadto wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie nie można również skutecznie wykorzystywać argumentu o naruszeniu przy wydawaniu decyzji przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, przepisu art. 7 kpa oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kontekście wskazać przede wszystkim należy, że art. 48 ustawy - Prawo budowlane, którego radykalizm był istotnie szeroko komentowany w literaturze przedmiotu, jest uznawany za wyraz odejścia od systemowej zasady obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i normę pozbawiającą jednostkę prawa do wszechstronnego i obiektywnego zbadania sprawy /np. J. Siegień op.cit., L. Bar, E. Radziszewski; Kodeks budowlany, Warszawa 1999/. Oczywiste wyłączenie z tego przepisu uznaniowości w konsekwencji eliminuje też potrzebę dokonania przez organ właściwy w sprawie analizy motywów działania inwestora, celowości inwestycji, czy też kwestii wskazanych w skardze tj. usytuowanie obiektu na terenie przeznaczonym w Sygn. akt II SA/Wr 1906/02 6 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tego rodzaju zabudowę, brak zagrożenia dla ludzi lub mienia, niepogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czy też spowodowania -poprzez zaniechanie budowy do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - niepowetowanych strat dla inwestorów i strat społecznych. Zdaniem Sądu niezasadne jest również twierdzenie skargi wyprowadzone z treści art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Sformułowany na tej podstawie zarzut nadmiernej ingerencji w prawo własności jest chybiony przede wszystkim z tego względu, że przepis ten /w dalszej części nie powoływanej przez pełnomocnika skarżących/ upoważnia każde Państwo do wydawania takich ustaw, jakie uzna za niezbędne do korzystania z własności, poprzedzając to stwierdzeniem, że postanowienia tego protokołu dotyczące poszanowania prawa własności z żaden sposób nie naruszają prawa Państwa do takiej działalności normodawczej. Tak samo ocenić należy zarzut naruszenia - w określonym w skardze zakresie - Konstytucji RP. Zważyć przede wszystkim należy, że art. 48 powoływanej powyżej ustawy - Prawo budowlane wraz z zawartą w nim dyrektywą, stanowiącą o istocie zaskarżonego orzeczenia, był poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 stycznia 1999r. /P.2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2/ orzekł o jego zgodności z Konstytucją w zakresie kwestionowanym w skardze. Zdaniem Sądu należy przy tym podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny dostrzegając w przyjętej w kontrolowanym przepisie, metodzie działania bezwzględności i automatyzm, uznał jednak, że regulacja taka nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Dokonując oceny w opisanym powyżej zakresie oraz w odniesieniu do właściwego dla rozpoznawanej sprawy stanu prawnego, Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w niej przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym w toku podejmowanych czynności procesowych wymogom procedury administracyjnej. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -orzekł, jak w sentencji.