I OSK 653/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Leszek Włoskiewicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 789/04 w sprawie ze skargi M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że dwór wraz z parkiem podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. M. K. kwotę 295 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 789/04 oddalił skargę M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że dwór wraz z parkiem podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stwierdził, że część nieruchomości, należącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do Z. N., zapisanej w Kw C. dobra rycerskie tom III, stanowiąca zespół dworsko-parkowy, położony w C., gm. K., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na Skarb Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Z przepisu tego wynika, że organ I instancji obowiązany był orzekać o całej nieruchomości, a nie o jej części. Organ II instancji wskazał ponadto, że § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej umożliwiał ubieganie się o uznanie, że tylko całość, a nie część nieruchomości jest wyłączona - z powodu niespełnienia normy obszarowej - spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie jest więc możliwe wyłączenie poszczególnych części majątku ziemskiego spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Analizując przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), organ odwoławczy uznał, że jeżeli tylko zespoły pałacowo-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, to również podlegały pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Powierzchnia majątku ziemskiego Z. N. przejętego na cele reformy rolnej wynosiła 964,73 ha, a więc znacznie przekraczała 100 ha. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] naruszył prawo orzekając w decyzji z dnia [...] o nie podpadaniu pod art. 2 ust. 1 lit.e dekretu co do części nieruchomości (zespołu dworsko-parkowego), a nie co do całości majątku ziemskiego. W przepisach prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stąd też postępowanie należało umorzyć. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zespół dworsko-parkowy w C. stanowił wyodrębniony obiekt, który służył osobistym, prywatnym potrzebom właściciela i jego rodziny, bez którego gospodarstwo rolne mogło funkcjonować. Był oddzielony od części gospodarczej majątku. Centrum decyzyjne majątku mieściło się w R. na terenie podwórza gospodarskiego. Wszelkie decyzje organizacyjne podejmował rządca a nie właściciel majątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja organu I instancji rozstrzygająca o wniosku skarżącego zapadła bez podstawy prawnej, zatem była dotknięta wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa. zasadnie uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie I instancji W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjął odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołano sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do stosowania przepisu § 5 rozporządzenia do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jednocześnie, Sąd nie wypowiedział się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazując, że kwestie te, wobec przyjęcia, że żądanie skarżącej nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, nie mają znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. M. K. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - poprzez przyjęcie, że przewidziana w § 5 Rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) przepisu art. 2 § 1 i 3 kodeksu postępowania cywilnego - poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o uznanie, że zespół dworsko-parkowy w C. był wyłączony spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do nieruchomości, a zatem jest sprawą cywilną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego; b) przepisu art. 145 § 1 oraz art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem prawa - względnie nie stwierdził jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych oraz rozważenie możliwości przekazania sprawy do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie siedmiu sędziów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, wskazała, że przepis § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi podstawę domagania się na drodze administracyjnej stwierdzenia, że określona część nieruchomości nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie skarżącej, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że jej wniosek o stwierdzenie, że zespół dworsko-parkowy w C. był wyłączony spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest sprawą cywilną, która powinna być rozpoznawana w trybie k.p.c. było błędne. Skarżąca wskazała, że o ile z przepisów Konstytucji RP (art. 45 regulujący prawo do sądu) oraz kodeksu postępowania cywilnego wynika domniemanie drogi sądowej przed sądem powszechnym, o tyle w sprawach indywidualnych rozpoznawanych przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych - a taką sprawą jest sprawa niniejsza - właściwym będzie organ administracji, a nie sąd powszechny. Zdaniem skarżącej decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była wadliwa, a rozstrzygnięcie Wojewody [...] - było prawidłowe. Zespół dworsko-parkowy w C. stanowił obiekt, który służył osobistym potrzebom właściciela i jego rodziny i nie był funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Oprócz braku związania funkcjonalnego dworu z majątkiem ziemskim - wynikającego także z tego, że majątek ziemski był zarządzany przez rządcę, którego biuro mieściło się poza zespołem dworsko-parkowym - zespół ten był ogrodzony i trwale oddzielony od reszty majątku. Tym samym nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto, nie mógł być przejęty na cele reformy rolnej, których katalog został sformułowany w art. 1 dekretu - jako nieruchomość nie mająca związku z działalnością rolniczą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały uznał, iż norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna być odczytana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia w istocie nie sprowadza się do różnicy poglądów co do rozumienia § 5 rozporządzenia, lecz dotyczy rozumienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przesądzenie rozumienia tego przepisu wyznacza zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia. Wskazał, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów cyt. § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Podkreślił także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użytoby terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania. Ponadto, stwierdził, że pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i rozporządzenia. Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Moc wiążąca konkretnej uchwały w pozostałych sprawach wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. W okolicznościach rozpoznawanej skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 P.p.s.a., gdyż istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do błędnej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego uchylił zaskarżony wyrok i wydał w sprawie orzeczenie reformatoryjne co do istoty sprawy i uchylił decyzję organu drugiej instancji jako wydaną również z naruszeniem § 5 powołanego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).