II SA/Wr 2335/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska - (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371), umorzył postępowanie w sprawie przyznania M. P. uprawnień kombatanckich. Organ stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. P., która we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniła, iż – mimo czynionych starań - nie mogła wcześniej uzyskać dokumentów potwierdzających pobyt w obozie. Poinformowała, że w grudniu 1939 r. cała jej rodzina została wysiedlona z rodzinnego domu. Rodziców wywieziono na przymusowe roboty, natomiast skarżąca wraz z bratem przebywała w obozie, następnie została przewieziona do administrowanego przez Niemców domu dziecka w Tarnowie. Rozłąka z rodzicami negatywnie wpłynęła na zdrowie i psychikę skarżącej, dlatego też – w jej odczuciu – powinna być uznana za osobę represjonowaną. W dniu 10 stycznia 2003 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zawiesił toczące się w niniejszej sprawie postępowanie, uznając, iż rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia prawnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją R.P. art. 22 ust. 3 cyt. wyżej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...), stanowi zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po podjęciu postępowania, decyzją z dnia [...] o numerze [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uchylił decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego i odmówił przyznania M. P. uprawnień kombatanckich. Rozstrzygnięcie oparto o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 22 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...) oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz. 1154). Organ ustalił, że M. P. złożyła wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu uwięzienia w obozie hitlerowskim, dołączając zaświadczenie z Archiwum Państwowego w Ł., potwierdzające osadzenie w obozie w Gostyniu. Z powołaniem się na art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach (...) oraz przepisy rozporządzenia w sprawie określenia miejsc odosobnienia (...), organ wyjaśnił, iż obóz w Gostyniu nie został uznany za miejsce odosobnienia, w którym pobyt dzieci do lat 14-stu miał charakter eksterminacyjny, zatem nie można uznać M. P. za osobę objętą represjami w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach (...). W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, M. P. przypomniała okoliczności w jakich jej rodzina zmuszona była opuścić dom rodzinny i została umieszczona na okres jednego miesiąca w obozie przejściowym. Po tym czasie skarżąca, mimo młodego wieku (3 lata), została wraz z bratem przewieziona do domu dziecka w Tarnowie, gdzie panowały trudne warunki. Dzieci doznawały wielu krzywd od nadzorców, otrzymywały tylko jeden posiłek dziennie, zmuszano je do pracy. Połączenie z rodzicami nastąpiło dopiero w listopadzie 1945r. Odpowiadając na skargę, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, ponadto podkreślił, że uchylenie decyzji z dnia [...] nastąpiło w związku z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. (sygn. akt SK 4/02), którym orzeczono niezgodność art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...) z art. 32 Konstytucji R.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Podobna ocena dotyczy decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], którą Sąd objął swą kontrolą, korzystając z uprawnienia jakie płynie z treści art. 135 p.s.a. Dla uporządkowania czynionych rozważań koniecznym jest przypomnienie, iż z uwagi na niedochowanie terminu określonego art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o kombatantach, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem M. P. Organ odwoławczy, uwzględniając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r., którym za sprzeczny z konstytucją R.P. uznano art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach, uchylił zaskarżone orzeczenie i odmówił przyznania M. P. uprawnień kombatanckich, gdyż w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach. Opisane wyżej rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji są wadliwe. Odmowa przyznania przez organ odwoławczy uprawnień kombatanckich, w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Art. 78 zd. 1 Konstytucji R.P. brzmi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". Wprowadzenie do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., przepisu art. 15, stanowiącego, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, służy realizacji wskazanej zasady konstytucyjnej. Zgodnie z powyższymi regulacjami każda sprawa administracyjna winna być rozpoznana dwukrotnie, najpierw przez organ pierwszej instancji a następnie przez organ instancji drugiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że spełnienie zasady dwuinstancyjności nie polega jedynie na wydaniu rozstrzygnięć przez dwa organy różnych stopni (patrz wyrok NSA z dnia 12.11.1992 r., V SA 721/92, publ. ONSA 1992/3-4/95, wyrok NSA z dnia 12.12.2000 r., V SA 359/00, LEX nr 51287). Należy podzielić pogląd wyrażony w doktrynie, iż zasada, o której mowa, polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a to z kolei oznacza, że organy pierwszej i drugiej instancji winny prowadzić postępowanie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego, C.H. Beck, W-wa 2004, str. 96). Wracając do meritum sprawy, stwierdzić trzeba, że oceny słuszności żądania M. P. dokonał wyłącznie organ drugiej instancji, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pominął fakt, iż przed organem pierwszej instancji nie toczyło się postępowanie, którego celem było wydanie orzeczenia w przedmiocie uprawnień kombatanckich. Inaczej mówiąc, organ ten nie orzekał o istocie sprawy, bowiem nie wypowiedział się w kwestii praw skarżącej, nie dokonał oceny stanu faktycznego w kontekście ustawowych przesłanek normujących zagadnienie uprawnień kombatanckich. Decyzję swą oparł wyłącznie na przesłance formalnej, czyli niedochowaniu terminu do złożenia wniosku. W tych okolicznościach uprawniony jest zarzut, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii uprawnień skarżącej nie tylko przesądza o złamaniu zasady dwuinstancyjności, lecz także stanowi pogwałcenie podstawowych praw i gwarancji procesowych strony. Popełnienie powyższego naruszenia prawa czyni niemożliwym wypowiadanie się przez Sąd na temat kwestii merytorycznych. Sąd nie mógł nie zwrócić uwagi również na inne istotne wady zaskarżonej decyzji. Otóż, z uchybieniem art. 107 §1 i 3 k.p.a., organ nie zawarł w swym rozstrzygnięciu wszystkich koniecznych elementów. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostało poparte żadnymi wywodami, nie podano uzasadnienia prawnego i faktycznego takiego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, z uwagi na popełnione naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, należało uchylić decyzję organu II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, iż powraca do obrotu prawnego decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Konieczność uchylenia także tej decyzji wynika z faktu, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2003 r. orzekł o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, tj. art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, za jaką niewątpliwie należy uznać orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją. Artykułem 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) wprowadzono bowiem do k.p.a. art. 145 a stanowiący, że można żądać wznowienia postępowania, m.in. w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (§ 1). Z tego też względu należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji, opierając się na przepisie art. 145 §1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku uzasadnia treść art. 152 p.s.a.