II SA/Bk 677/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Jarosław Sacharczuk, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2004 roku Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego L. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2004r. odwołania pana L. K. zam. G., od decyzji nr [...] Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2004r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego na działce nr [...], położonej we wsi R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Pan L. K. wystąpił w dniu 5 lipca 2004r. do Burmistrza R.z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego, na terenie obejmującym działkę nr [...], położonym we wsi R. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. Burmistrz R. odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy fakt niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pan L. K. wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że działka objęta wnioskiem jest położona w odległości ok. 50 m. od zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi, czyli w obszarze analizowanym, określonym przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Informuje ponadto, że: ma na działce własną studnię, nieczystości są wywożone przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R., energia elektryczna może zostać podłączona po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, działka stanowi grunt rolny VI klasy, nie wymagający zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zważyło, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków". Z treści tej wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust. 1 ustawy, postępowanie musi być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy. Z treści warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" wynika, że spełnienie tego warunku w rozpatrywanej sprawie wymaga, aby na działce przylegającej bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem istniał obiekt usługowy o zbliżonej funkcji, formie i gabarytach. Fakt niespełnienia tego warunku w niniejszej sprawie budzi wątpliwości organu odwoławczego, zgodnie bowiem z przedłożoną przez wnioskodawcę mapką geodezyjną działki nr [...], [...] sąsiadujące z działką objęta wnioskiem, są działkami wolnymi od jakiejkolwiek zabudowy, lecz mapa nie obejmuje terenu przylegającego do działki nr [...] od strony południowo-zachodniej. Nie budzi natomiast wątpliwości fakt, że zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3, bowiem nawet jeśli na działce istnieje studnia (załączona do wniosku mapa tego stanu nie potwierdza), to działka nie posiada urządzeń do gromadzenia i unieszkodliwiania nieczystości płynnych oraz zaopatrzenia w energię elektryczną. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 5 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Kolegium dostrzegło, że wyznaczone w zaskarżonej decyzji granice obszaru analizowanego nie odpowiadają wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W rozpatrywanej sprawie nieprawidłowość ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego p. L. K. ponawia zarzut, że decyzje obu instancji podjęte zostały w oparciu o błędną interpretację pojęcia "działki sąsiedniej" poprzez nieuwzględnienie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588)., w tym w szczególności pojęcia "obszaru analizowanego". Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 kpa. Na tych podstawach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu sanacji popełnionych błędów w postępowaniach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, co następuje: W § 3 ust. 2 rozporządzenia określono zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego: "...w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.". Zwrócić należy uwagę, że cytowany przepis nie określa górnej granicy zasięgu obszaru analizowanego". Znaczy to, że w celu ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego, szczególnie w odniesieniu do formy zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, sporządzający analizę ma prawo szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem. Uznanie, że obszar analizowany określony w powyższy sposób wyznacza zasięg sąsiedztwa, prowadziłoby do jawnej sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", praktycznie bowiem w każdej sytuacji możliwe jest znalezienie "sąsiedztwa" jeśli nie ma ustalonego limitu odległości pomiędzy sąsiadami. Przeciwko takiej interpretacji jest także zawarty w tym przepisie warunek zawężający sąsiedztwo do takich zabudowanych działek, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Jest to w pełni uzasadnione, gdyż najczęściej ocena ładu przestrzennego dotyczy obudowy określonej przestrzeni np. obudowy przestrzeni placu, fragmentu drogi czy ulicy. W świetle powyższego przepisu nie jest możliwe uznanie za spełniającą jego wymagania sytuacji, w której do działki objętej wnioskiem przylega bezpośrednio działka zabudowana, lecz stykają się one tylnymi granicami, gdy ich fronty przylegają do różnych dróg. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości kolegium, że sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie można interpretować inaczej, niż tylko jako bezpośredni styk działek wspólną granicą. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśnia, że mimo przedłożenia przez wnioskodawcę mapy nie obejmującej niezbędnego obszaru i wskazania w zaskarżonej decyzji wątpliwości na tym tle, skład orzekający wiedział, że wszystkie tereny przylegające do działki objętej wnioskiem są wolne od zabudowy i uznał, że usunięcie tego braku miałoby jedynie charakter formalny. Taki stan potwierdził sam skarżący, pisząc w odwołaniu, że jego działka jest położona w odległości ok. 50 m. od działek zabudowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które – zdaniem Sądu – miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Przepis ten uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy m.in. od spełnienia warunku, aby "co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania". Organy administracji obu instancji przyjmują, iż "działka sąsiednia" w rozumieniu przytoczonego przepisu oznacza działkę "przylegającą bezpośrednio". Wynika to z treści "Analizy stanu faktycznego i prawnego terenu" (stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji), gdzie stwierdza się, że "przedmiotowa działka nie posiada tzw. dobrego sąsiedztwa – działki bezpośrednio przyległe nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy". Również organ odwoławczy w swym uzasadnieniu stwierdza kategorycznie, "że spełnienie tego warunku w rozpatrywanej sprawie wymaga by na działce przylegającej bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem istniał obiekt usługowy o zbliżonej funkcji, formie i gabarytach". Taka interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" ma charakter restryktywny, albowiem ustawa nie wskazuje wcale, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Jak trafnie wskazano w doktrynie, wymóg sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego z istnieniem, bądź brakiem wspólnej granicy (E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny, nr 7-8/2004, s. 94). Jak stwierdza Autorka, jeśli działka na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się ona w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydaje się także, iż tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej. Zdaniem Sądu pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro, dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", przyjąć należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 w/w ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z przepisem § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" można uznać za dyskusyjny – czy ma to być zakreślony krąg o promieniu nie mniejszym niż 50 m., czy też – jak uczyniono w niniejszej sprawie – zakreślenie granic w prostokącie. Nie ulega wszakże wątpliwości, że zachowane powinny być odległości prawem przepisane. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie szerokość frontu działki wynosi 27 m. (wynika to ze skali mapy i zostało potwierdzone przez skarżącego na rozprawie), a zatem trzykrotna szerokość frontu działki to 81 m. I w takiej odległości winny być zakreślone granice obszaru analizowanego. Organ odwoławczy przyznaje, że wyznaczone granice obszaru analizowanego nie odpowiadają wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednakże stwierdza, iż w rozpatrywanej sprawie nieprawidłowość ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie. Twierdzenie to jest błędne, ponieważ – co wynika z mapy – w odległości ok. 50 m. od działki skarżącego znajduje się działka zabudowana domem letniskowym. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać analizy stanu terenu, po prawidłowym – zgodnym z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia – zakreśleniu granic obszaru analizowanego. Wątpliwości budzą także inne ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy. W odwołaniu skarżący podniósł, że ma na działce własną studnie, nieczystości są wywożone przez zakład gospodarki komunalnej i mieszkaniowej w R., a także istnieje możliwość podłączenia do źródła energii elektrycznej, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie żądając od skarżącego dowodów, ani nie zbierając innego materiału dowodowego, kategorycznie stwierdza: nawet, jeśli na działce istnieje studnia (załączona do wniosku mapa tego stanu nie potwierdza), to działka nie posiada urządzeń do gromadzenia i unieszkodliwiania nieczystości płynnych oraz zaopatrzenia w energię elektryczną". Ustalenia te organ odwoławczy uznaje za wystarczające do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie przeprowadzając analizy, jakie uzbrojenie terenu należy uznać za wystarczające dla takiego zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa domku letniskowego, oraz nie przeprowadzając postępowania dowodowego, jaki jest stan istniejący (lub projektowany) takiego uzbrojenia na działce. Takie działanie organu narusza nie tylko reguły postępowania dowodowego (art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa), ale także zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w przepisach art. 7, 8 i 9 zd. 1 kpa. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).