I OSK 623/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2161/02 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz K. M. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25.01.2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2161/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej [...], uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], którymi orzeczono zwrot wywłaszczonej od E. C. nieruchomości, na rzecz jej następców prawnych – K. M., H. C., T. J., B. C. i Z. C.. Nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od E. C. aktem notarialnym z dnia 6.04.1978 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem na cele Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], zgodnie z zarządzeniem 4/77 Naczelnika Miasta [...] z dnia 9.03.1977 r., a z wnioskiem z dnia 20.04.1997 r. o zwrot nieruchomości wystąpili ww. następcy prawni E. C., ze względu na niezagospodarowanie nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym organy ustaliły, iż zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego Miejskiego Ośrodka, stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 4/77, działka E. C., nr 157, przeznaczona była pod zieleń wysoką, brodzik oraz częściowo pod pawilon kąpieliska, a po 13 latach w roku 1991 rozpoczęto prace adaptacyjne tej nieruchomości pod boisko sportowe i uznały, iż takie zagospodarowanie nieruchomości nie odpowiada celom wywłaszczenia, a wobec tego orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Uchylając decyzje organów, Wojewódzki Sąd, po omówieniu przesłanek, o których mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, iż w zakresie warunków zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia kluczowym elementem i w konsekwencji podstawą do oceny, czy ta zbędność ma miejsce jest precyzyjne ustalenie celu określonego w decyzji (umowie) wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy z dnia 6.04.1978 r. , która nie przewidywała szczegółowo określonego celu wywłaszczenia, a wskazywała jedynie, że zgodnie z zarządzeniem nr 4/77 Naczelnika Miasta [...] z dnia 9.03.1977 r. nieruchomość przeznaczona została ogólnie na cele Miejskiego Ośrodka Sportu Rekreacji i nie budzi wątpliwości fakt, że urządzono na niej boisko sportowe pełniące funkcje rekreacyjno-sportowe dla szkół i klubów sportowych – kontynuował Wojewódzki Sąd. Zrealizowanie na działce boiska zamiast wynikających ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji - brodzika, pawilonu kąpieliska i zespołów zieleni wysokiej, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiła tu zmiana jakości inwestycji określonej w umowie wywłaszczonej, a jedynie modyfikacja planowanej inwestycji nie zmieniająca jej charakteru – podkreślił, Sąd, stwierdzając, iż plan zagospodarowania zakładał realizację całego kompleksu obiektów sportowo-rekreacyjnych, w tym m.in. stadionu, a zrealizowany obiekt funkcjonujący w ramach Ośrodka służy celom sportowo-rekreacyjnym mieszkańców, co jest zgodne z założeniami towarzyszącymi planowaniu całej inwestycji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła, reprezentowana przez radcę prawnego, K. M., domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez: niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie faktu przekroczenia zarówno terminu 7 lat, w ciągu którego należało zrealizować cel wywłaszczenia, jak i terminu 10 lat przewidzianego na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia; błędną wykładnię art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż nie stanowią jakościowej zmiany celu odstępstwa od zamierzonej inwestycji, jakiej dopuszczono się modyfikując cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Miejski Ośrodek przekroczył oba terminy przewidziane w art. 137 ust. 1, gdyż prace na nieruchomości rozpoczęto w 1991 r., jak ustaliły organy, ale z protokółu oględzin z 2000 r., w których strona skarżąca brała udział wynika, iż podnosiła ona, że teren był niezagospodarowany, porośnięty trawą, stał na niej słup do koszykówki, co nie zostało zakwestionowane, a Gmina nie wykazała, że do 2001 r. wykonane zostały jakiekolwiek prace, zatem decyzje były prawidłowe. Podniesiono też, że gdyby nie uznać tego argumentu, to zmiana celu wywłaszczenia z brodzika, pływalni, zieleni wysokiej na prymitywne boisko sportowe, nie stanowi zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, gdyż charakter inwestycji zamierzonej i realizowanej, nie pozostał taki sam. Działania polegające na szybkim i prowizorycznym zagospodarowaniu nieruchomości, nosi znamiona działania pozornego, którego wyłącznym celem była obrona przed wnioskiem o zwrot – skonkludowano. Gmina Miejska [...], odpowiadając na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie, podkreślając trafność rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazując przesłanki zwrotu wywłaszczonej od E. C. nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), podczas gdy decyzje organów zostały wydane dnia [...] – I instancja i dnia [...] – II instancja, zatem gdy przepis w tym brzmieniu nie obowiązywał. Jednak nie to naruszenie prawa materialnego czyni skargę kasacyjną skuteczną, ale błędna jego wykładnia przez Sąd. Organy uznały, iż, w świetle tego przepisu, nieruchomość nie została zagospodarowana na cel, na który została wywłaszczona, jak to podniosła w postępowaniu skarżąca – następca prawny E. C., natomiast Wojewódzki Sąd stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez jego modyfikację i brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W świetle okoliczności sprawy, z taką oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) utraciły moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie, jak powiedziano wyżej, istotą jest to, iż Sąd uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wywłaszczenie nieruchomości od E. C. nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży, w formie aktu notarialnego, z dnia 6.04.1978 r. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, iż umowa ta posiada duży stopień ogólności, a dotyczy to zarówno przepisów, które były podstawą jej zawarcia – powołanie się tylko na ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jak i celu wywłaszczenia – odwołanie się do zarządzenia nr 4/77 Naczelnika Miasta [...] z dnia 9.03.1977 r. zgodnie z którym nieruchomość została przeznaczona na cele Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]. Zgodzić się należy w Wojewódzkim Sądem z tym, iż przy tak sformułowanej umowie dla określenia celów wywłaszczenia należy sięgnąć do szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], który zarządzenie nr 4/17 zatwierdzało. Zgodnie z tym planem, na przedmiotowej nieruchomości miał być wykonany brodzik, pawilon sportowy, część kąpieliska oraz zespoły zieleni wysokiej. Bezsporne w sprawie jest, że takie obiekty do dnia wyrokowania nie zostały zrealizowane. Wojewódzki Sąd uznał natomiast, że wykonane boisko sportowe, którego urządzanie rozpoczęto w 1989 r., mieści się w celu wywłaszczenia, skoro plan zagospodarowania Miejskiego Ośrodka, do którego odwoływała się umowa, przewidywał kompleks budynków sportowo-rekreacyjnych, w tym stadion sportowy, halę sportową, pływalnię krytą, kąpielisko otwarte z basenem, boisko ćwiczebne i do gier małych. Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na wywłaszczonej nieruchomości brodzik, pawilon sportowy, część pływalni i zieleń wysoką, a wobec tego nieruchomość na taki cel została wywłaszczona i wykonania innych obiektów nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Podstawę wywłaszczenia stanowił bowiem nie zarys, projekt czy plan ogólny zagospodarowania, ale plan szczegółowy, precyzyjnie ustalający jakie i w jakim miejscu mają być realizowane obiekty. Nie można zatem mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone, można wówczas mówić o zmianie celu, czy modyfikacji celu wywłaszczenia. W sytuacji gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy. Jednak w takiej sytuacji trudno sobie wyobrazić wniosek wywłaszczonego lub jego następców prawnych o zwrot nieruchomości. W niniejszej sprawie przeszkoda do zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu nie występuje, o czym świadczy materiał dowodowy sprawy. Z akt sprawy bowiem wynika (operat biegłego wyceny wartości nieruchomości i nakładów), że choć nieruchomość jest wykorzystywana jako boisko sportowe, to jednak jej zagospodarowanie (ogrodzenie, słupy oświetleniowe, które mogą być zdemontowane ) jest tego rodzaju, że nie przeszkadza zwrotowi, nie jest to bowiem zagospodarowanie trwałe. Wobec tego, że na nieruchomości nie zrealizowano obiektów przewidzianych w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania, a jedynie ziemne boisko sportowe, nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia przez jego modyfikację, jak to uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ale należy stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.