II OSK 715/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Anna Łuczaj, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 4582/03 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od G. R. na rzecz P. Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej P. Sp. z o.o. w W. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy K. w W. Organ uznał, że wymieniona decyzja o pozwoleniu na budowlę rażąco naruszyła przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.). Przepis ten wymaga aby starający się o udzielenie mu takiego pozwolenia wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo takie tworzy, między innymi stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 prawa budowlanego). P. wykazała się wprawdzie umową najmu zawartą ze Wspólnotą Mieszkaniową Budynku K. upoważniającą ją do budowy stacji telefonii komórkowej, lecz działający w imieniu tej Wspólnoty zarząd nie był uprawniony do zawarcia takiej umowy. Do zawarcia umowy doszło bowiem z naruszeniem przepisów art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903). Od wymienionej wyżej decyzji odwołania wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa i P. Sp. z o.o. w W. W odwołaniach tych wskazano, że większość mieszkańców budynku przy ul. K. w W. udzieliła Zarządowi Wspólnoty pełnomocnictwa do wynajęcia dachu zarządzanego budynku i na tej podstawie Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej zawarł z P. umowę najmu części dachu budynku pod budowę stacji. Ponadto w dniu 19 listopada 2001 r. członkowie Wspólnoty większością 51,7% udziałów podjęli uchwałę o udzielenie zgody na dalsze trwanie umowy najmu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2003 r., podzielając w pełni argumenty zawarte w jej motywach. Na wymienioną ostatnio decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P. Skarżąca zakwestionowała istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności udzielonego w dniu 17 lipca 2000 r. pozwolenia na budowę stwierdzając, iż Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej był upoważniony do wynajęcia jej części dachu budynku a zawarta następnie umowa najmu stwarzała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego zarzutu skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy do rozpoznania sprawy po dniu 1 stycznia 2004 r., wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki 300 zł kosztów postępowania sądowego. W motywach wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie o stwierdzenie nieważności. Celem prowadzonego postępowania nie było więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz stwierdzenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Żadna z takich wad nie wystąpiła w stosunku do kwestionowanego pozwolenia na budowę. W postępowaniu nieważnościowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał, że inwestor przedstawił w toku tego postępowania zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej w postaci uchwały z dnia 19 września 2001 r., którą większość właścicieli mieszkań wyraziła zgodę na dalszą eksploatację dachu budynku na potrzeby telefonii komórkowej. Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż w sytuacji, gdy brak prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane został po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę uzupełniony, to nie można uznać, że decyzji tej nie można pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i z tej przyczyny zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego zaskarżyła G. R., mieszkanka budynku przy ul. K. w W. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali i art. 199 Kodeksu cywilnego przez uznanie, że zawarcie umowy najmu, na podstawie której na dachu budynku miała zostać wybudowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a w związku z tym do jej zawarcia wystarczająca była uchwała podjęta jedynie głosami większości właścicieli lokali. Skarga zarzuciła następnie błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego przez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę osobie nielegitymującej się w dacie wydania decyzji prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi naruszenia prawa i brak ten może być później przez nią uzupełniony. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1c i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę a stwierdzenie nieważności tego pozwolenia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaskarżone do tego Sądu decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, którego celem nie jest kolejne merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej i prawomocnej decyzji pod kątem istnienia jednej z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W grę wchodzi przy tym – w zasadzie – tylko wada wskazana w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażącej naruszenie prawa, bowiem innych wad przedmiotowej decyzji nikt nie zarzucił. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd (podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa; po drugie, charakter naruszenia prawa powinien być tego rodzaju, że prowadzi to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23). Należy przy tym podkreślić, że jednym ze wstępnych warunków uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, publ. w ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Odnosząc te zasady do kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, iż przy wydaniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Budynek mieszkalny przy ul. K. w W. jest zarządzany przez Wspólnotę Mieszkaniową, która zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) kieruje i reprezentuje na zewnątrz zarząd. Zarząd ten zawarł z P. umowę najmu części dachu pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i umowa taka stwarza – zgodnie z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawarcie takiej umowy stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Przez czynność zwykłego zarządu uznaje się bowiem załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Wszystkie zaś, co nie mieści się w tych granicach, należy do spraw przekraczających zwykły zarząd. Przykładowe wyliczenie takich czynności zawiera przepis art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zgodnie jednak z przepisem art. 22 ust. 2 wymienionej ostatnio ustawy do podjęcia przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawarcia takiej umowy w formie przewidzianej prawem. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali uchwały właścicieli zapadają większością głosów liczona (w zasadzie) według wielkości udziałów. W zakresie wskazanym tą regulacją prawną nie ma zastosowania przepis art. 199 Kodeksu cywilnego, bowiem przepisy tego Kodeksu mają zastosowanie do zarządu nieruchomością wspólną tylko w zakresie nie uregulowanym ustawą o własności lokali (art. 1 ust. 2 tej ustawy). W sprawie jest bezsporne, że już po zawarciu z P. umowy najmu większość właścicieli lokali należących do Wspólnoty Mieszkaniowej K. potwierdziła treść zawartej umowy i wyraziło wolę jej kontynuacji. W tej sytuacji należy w pełni zaakceptować jako trafne i zgodne z prawem stanowisko z zaskarżonego wyroku, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy orzeczono jak w sentencji.