I SA/Wa 92/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 92/04 U z a s a d n i e n i e Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 1978 r., nr [...], o przekazaniu w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi [...] w W. nieruchomości położonej w Z. o powierzchni [...] m² w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] m². W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1978 r. w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiła S.L., która podniosła, iż grunt ten stanowi jej własność. Przedstawiony przez S. L. odpis kw [...], postanowienie Sądu Rejonowego w L. [...] z [...] czerwca 1984 r. o nabyciu spadku po F.L. oraz odpis kw [...] wskazują, że S. L. jest właścicielką nieruchomości położonej w Z. zapisanej w kw [...] jako działka "[...]". Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2003 r. wymieniona nieruchomość stanowi obecnie działkę nr [...] (obręb [...]) o powierzchni [...] m² i jest uregulowana w kw [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka "[...]" została objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] maja 1978 r. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 3, poz. 19) dotyczą terenów państwowych. Wobec tego organ wydający decyzję z [...] maja 1978 r. nie miał uprawnień do dysponowania terenami osób fizycznych. Zatem decyzja ta w części dotyczącej działki nr [...] narusza rażąco prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Związku [...] Okręgowego Zarządu [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie Wojewoda [...] ustalił, że działka nr [...] (Obr. [...], o pow. [...] m²) objęta jest decyzją z [...] maja 1978 r. W aktach brak mapy sytuacyjnej terenu w Z. przy ul. [...],[...],[...],[...] i [...] do celów wywłaszczeniowych, na którą powołał się Wojewoda w uzasadnieniu decyzji. Ponadto z zawiadomienia z [...] kwietnia 2003 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego nie wynika, aby miało się ono toczyć tylko co do części decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. dotyczącej działki nr [...]. Z sentencji decyzji Wojewody wynika, że ocenie legalności poddano część decyzji i nie odniesiono się do pozostałej części. Zgromadzony materiał nie pozwala na ustalenie, że przedmiotowa działka wchodziła w skład nieruchomości, których dotyczy decyzja z [...] maja 1978 r. Wojewoda [...] powinien ustalić, czy działka ta objęta jest decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. w całości, czy tylko w części. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części i uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S., spadkobierca S.L. (postanowienie Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. [...]) podniosła, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast narusza prawo, w tym art. 35 § 3 k.p.a. o terminach załatwiania spraw i art. 7 k.p.a. Naruszony został także art. 73 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., gdyż Prezes UMiRM nie umożliwił pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszone zostały przepisy procesowe, np. stronę pozbawiono udziału w postępowaniu. Jak wynika z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. jedyną istotną przyczyną uchylenia decyzji jest konieczność niewątpliwego ustalenia, czy działka nr [...] była w całości, czy tylko w części objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. nr [...]. Zdaniem organu jest to okoliczność, której ustalenie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest uzasadnione. Skoro rozpatrując sprawę organ stwierdził brak w nadesłanych aktach istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentu, to zgodnie z zasadą szybkości postępowania mógł zażądać od organu pierwszej instancji uzupełnienia materiału dowodowego i na jego podstawie dokonać samodzielnie oceny w zakresie objętym tym dokumentem. Zaskarżona decyzja narusza także inne przepisy postępowania, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że S.L. w dniu [...] listopada 1991 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 1978 r., nr [...] i [...]. W piśmie pełnomocnika S.L. z dnia [...] stycznia 2003 r., adresowanym do Wojewody [...] też mowa jest o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] i [...]. Wojewoda potraktował to pismo jako wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności obu wymienionych decyzji i zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. wszczął postępowanie w stosunku do dwóch powołanych decyzji, a następnie orzekł tylko co do części decyzji nr [...], nie wypowiadając się co do drugiej decyzji – nr [...] – objętej tym postępowaniem. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zauważył wprawdzie w uzasadnieniu swojej decyzji, że decyzja Wojewody [...] nie rozstrzyga o pozostałej części decyzji nr [...], ale pominął, że postępowanie nadzorcze toczyło się w stosunku do dwóch decyzji i nie dokonał żadnej oceny w tym zakresie. Istotnym uchybieniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy jest pominięcie przez organ odwoławczy treści art. 1 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami na podstawie ustawy mogły być przekazywane w użytkowanie tereny państwowe, to znaczy tereny stanowiące własność Państwa. Z decyzji nr [...] wynika, że Wojewódzkiemu Zarządowi [...] w W. został przekazany w użytkowanie teren, który "stanowi mienie opuszczone o nieuregulowanym stanie prawnym, do uregulowania którego zobowiązała się Dyrekcja Rozbudowy Miasta W.". W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien dokonać oceny legalności decyzji nr [...] także pod tym kątem. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).