II OSK 851/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Janina Kosowska, Eugeniusz Mzyk (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2005r., sygn. akt III SA/GL 28/05 ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2003r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną II OSK 851/05 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 28/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył bezsporne w sprawie okoliczności faktyczne a mianowicie, że skarżąca została wybrana, w wyborach w dniu 27 października 2002 r., do Rady Miasta R. oraz że w tym czasie a następnie nadal wykonywała zawód lekarza w ramach indywidualnej praktyki lekarskiej w wynajmowanym lokalu, stanowiącym własność gminy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego te bezsporne okoliczności uzasadniają wniosek, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, że zaskarżona uchwała z dnia [...] września 2003 r. o wygaśnięciu mandatu radnego, jest zgodna z prawem. W myśl bowiem unormowania zawartego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm./, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Sankcją za złamanie zakazu, w myśl art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /tj. Dz. U z 2003 r nr 159 poz. 1547/ jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Sąd Wojewódzki nie podzielił wywodów skarżącej, która wykazywała, że wykonywanie zawodu lekarza w ramach indywidualnej praktyki lekarskiej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej za czym ma przemawiać okoliczność, że ustawa o zawodzie lekarza nie przewidywała rejestracji działalności gospodarczej a odmienny, odrębny tryb rejestracji praktyki indywidualnej. Wprawdzie, jak dalej wywodził to Sąd Wojewódzki, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, brak było legalnej definicji działalności gospodarczej, jednakże w przepisach ograniczających zakres prowadzonej przez radnych działalności, ustawodawca nie posłużył się terminem "działalność gospodarcza" lecz pojęciem "działalności". Brak jest również argumentów aby działalność zarobkowa, prowadzona na własny rachunek przez lekarzy, w ramach indywidualnej praktyki lekarskiej, mogła być różnicowana w porównaniu z inną działalnością ze względu na przedmiot czy kwalifikacje prowadzącego taką działalność. Wszystkie te względy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przemawiają za oddaleniem skargi na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2003 r., która odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 28 lutego 2005 r. wniosła A. W. reprezentowana przez radcę prawnego M. M. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm./ przez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że prowadzenie praktyki lekarskiej jest prowadzeniem działalności gospodarczej a także przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego a także niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /tj. Dz. U z 2003 r nr 159 poz. 1547/ przez błędne przyjęcie, że nastąpiło naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Według twierdzeń skargi kasacyjnej wykonywanie zawodu lekarza, w ramach indywidualnej praktyki lekarskiej, nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Prowadzenie takiej działalności nie spełniało przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy Prawo o działalności gospodarczej. Inny jest bowiem cel wykonywania zawodu lekarza (niesienie pomocy) i nie może być sprowadzany do celu zarobkowego. Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie można podzielić podniesionych w niej zarzutów. W istocie zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), skierowane są raczej pod adresem przyjętych rozwiązań ustawowych a nie ich wykładni dokonanej przez Sąd Wojewódzki. Jeśli bowiem podzielić wywody wnoszącej skargę kasacyjną, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wykonywanie zawodu lekarza, w ramach indywidualnej praktyki lekarskiej, nie mogło być utożsamiane z prowadzeniem działalności gospodarczej, to jednak nie oznacza to możliwości prowadzenia przez radnego działalności zarobkowej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Trafnie bowiem wywiódł Sąd Wojewódzki, że w przepisach ograniczających zakres prowadzonej przez radnych działalności, ustawodawca nie posłużył się terminem "działalność gospodarcza" lecz pojęciem "działalności" oraz że brak jest argumentów, aby działalność zarobkowa z wykorzystaniem mienia gminy, prowadzona na własny rachunek przez lekarzy, w ramach indywidualnej praktyki lekarskiej, mogła być wyłączona z ustawowego zakazu łączenia funkcji radnego z prowadzeniem takiej działalności. W konsekwencji, jak prawidłowo przyjął to Sąd Wojewódzki, brak podstaw do różnicowana działalności ze względu na przedmiot czy kwalifikacje prowadzącego taką działalność. Należy przypomnieć, że według art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Z kolei art. 24f ust. 1a tejże ustawy stanowi: "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6". Powołany art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym został wprowadzony ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U nr 214 poz. 1806 ze zm./, która w art. 9 stanowiła: "Jeżeli od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt /burmistrz, prezydent miasta/, członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał działalności gospodarczej i nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy /ust. 1/. W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego lub wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ albo odwołuje członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1 /ust. 2/". W sprawie pozostaje poza sporem, że wnosząca skargę kasacyjną w terminie 3 miesięcy od daty wyboru na radnego nie zaprzestała wykonywania praktyki lekarskiej w wynajmowanym lokalu, stanowiącym własność gminy. Ta okoliczność, jak to trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, prowadzi do wygaśnięcia mandatu, zaś tego rodzaju wykładnia prezentowana była już wielokrotnie w orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. OSK 1480/05). W konsekwencji Sąd Wojewódzki, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie dopuścił się naruszenia omawianych przepisów prawa materialnego. Już na marginesie powyższych uwag (odczytując w sposób pośredni intencje wnoszącej skargę kasacyjną, które, jak się wydaje, zmierzają do wykazania, że wynajmowanie lokalu od gminy, samo przez się, nie może prowadzić zakazu pełnienia funkcji radnego) należy podnieść, że trudno mówić o zasadności tych wywodów. Wprawdzie, w warunkach sprawy, chodzi o najem jednego lokalu, jednakże nie można twierdzić (zresztą nie twierdzi tak również skarga kasacyjna), że nie mamy do czynienia z korzystaniem z mienia gminy. Co jednak istotniejsze, hipotetycznie rzecz ujmując, najem może dotyczyć wielu lokali. Stąd też ustawodawca wprowadził bezwzględny zakaz pełnienia funkcji radnego z wykorzystaniem wszelkiego mienia komunalnego gminy i to niezależnie od tego, że dotyczy tylko jednego lokalu. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co orzeczono jak w sentencji.