II SA/Gd 765/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. i W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przebudowy drogi gruntowej oddala skargę. , , , Decyzją z dnia 23 lipca 2004r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 48, art. 49b oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w przedmiocie przebudowy drogi gruntowej – działki nr [...] w B., usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] w B. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 § 1 Kpa oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek J. i W. P. postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy drogi gruntowej - działki nr [...] w B., wykonanej w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] w B. W toku postępowania ustalono, że gmina w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 19 marca 2002r. rozpoczęła budowę kanalizacji sanitarnej dla osiedla A w B., prowadzonej przez teren w/w działki - stanowiącej drogę gruntową. Po zakończeniu robót przedmiotowa droga została przywrócona do stanu sprzed rozpoczęcia robót budowlanych. Według oświadczenia strony podniesienie istniejącej drogi gruntowej nastąpiło w 2001r. Prace te polegały na nasypaniu na drogę żwiru oraz piasku o wysokości ok.0,35m. Rzędna drogi oznaczona na projekcie budowlanym budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w B. według załącznika do decyzji pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 14 maja 2001r. jest na wysokości 161,5m, a między działkami nr [...] - na wysokości 161 m. Organ stwierdził, że przepisy art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r. mówią jednoznacznie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art.29 i art.31. Art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego - wymienia w sposób enumeratywny jakie obiekty budowlane oraz roboty budowlane (nie wymagające pozwolenia na budowę) podlegają zgłoszeniu zamiaru ich wykonania. Natomiast art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. mówi, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zdaniem organu przedmiotowa droga jest drogą gruntową, a więc nie można odnosić się do tej drogi jako docelowej, gdyż niweleta tej drogi nie jest ostateczną. Niewykluczone jest, że w trakcie realizacji robót budowlanych polegających na utwardzeniu tej drogi jej rzędna może być niższa niż istniejąca obecnie. Nawiezienie na teren drogi materiału sypkiego na wysokość 0,35m nie stanowi robót budowlanych podlegających przepisom Prawa budowlanego. Organ powołał się na orzecznictwo Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym odmiennie oceniane są prace związane z trwałym utwardzeniem nawierzchni drogi, placu czy zjazdu, w stosunku do robót polegających na posypaniu ich materiałem, który następnie nie jest powiązany na stałe z gruntem. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 1997r. sygn. akt II SA/Wr 895/97 uznał roboty związane z wykonaniem utwardzenia powierzchni gruntu, przez nałożenie na nią warstwy betonowej czy warstwy kamienno-żużlowej związanej z cementem, za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Natomiast w wyroku z dnia 24 kwietnia 2002r. - sygn. akt IV SA 455/00 za takie roboty budowlane nie uznano posypania nawierzchni materiałem nie związanym trwale z podłożem. W wyniku posypania gruntu sypkim materiałem, nie powstała bowiem nawierzchnia nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Powołując się na art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. organ stwierdził brak podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i W. P.. Ich zadaniem droga gruntowa o rzędnej według aktualnej mapy sytuacyjno wysokościowej, której niweleta uśredniona zgodna z warstwicami wynosiła 161,25÷161,3, w wyniku utwardzenia nawierzchni drogi gruntowej (gruz, kamienie, grys) oraz poprzez stabilizację mechaniczną nawierzchni uzyskała obecnie rzędną 161,85; 161,95. Tym samym nie można mówić o nawiezieniu na teren drogi gruntowej materiału sypkiego. Według odwołujących się roboty zmieniające niweletę drogi gruntowej stanowiły przebudowę drogi, na którą nie było pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozstrzygnąć sprawę w trybie art. 51 ust. 2 nakładając na zarządcę drogi obowiązek doprowadzenia rzędnej drogi do stanu pierwotnego tj. rzędnej uzgodnionej w decyzji pozwolenie na budowę. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 października 2004r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nasypania materiałów sypkich na drogę gruntową-działkę nr [...], usytuowaną w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] w B. W uzasadnieniu decyzji powołał się organ na wizję lokalną przeprowadzoną w dniu 19 maja 2004r. przed organem pierwszej instancji ustalając, że w 2001r. właściciele działek znajdujących się nad omawianą drogą gruntową (działką nr [...], usytuowaną w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] w B.) nawieźli i nasypali na nią piach i żwir tworząc warstwę ok. 35cm oraz, iż "przedmiotowa droga jest drogą gruntową o nawierzchni z tłucznia ok.20cm o nachyleniu w stronę działki nr [...]". Zarządcą przedmiotowej drogi jest Burmistrz Gminy. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe prace nie stanowią robót budowlanych. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym odmiennie oceniane są prace związane z trwałym utwardzeniem nawierzchni drogi w stosunku do robót polegających na posypaniu ich materiałem, który następnie nie jest powiązany na stałe z gruntem. W wyniku posypania gruntu materiałem sypkim, nie powstała bowiem nawierzchnia nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że w omawianej sprawie brak jest podstaw do podjęcia działań w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i z tych przyczyn uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że pomimo zmiany "niwelety" przedmiotowej drogi nasypanie na nią materiałów sypkich nie stanowiło robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, dlatego wykonanie powyższego nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Zatem w omawianym przypadku organy nadzoru nie mają podstaw do uznania, że została popełniona samowola budowlana obligująca do podjęcia działań. Natomiast odrębną sprawą jest zalewanie działki skarżącego wodami opadowymi ze względu na jej usytuowanie (wynikające z naturalnego spadku terenu), przy czym wnioski w tej sprawie należy kierować do Burmistrza Gminy w celu doprowadzenia do wykonania drogi docelowej, która uwzględni powyższe warunki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i W. P. Wskazali, iż projekt zagospodarowania terenu objęty decyzją [...] z dnia 10 maja 2000r. został zatwierdzony decyzją wydaną przez Burmistrza Gminy o pozwoleniu na budowę oraz decyzją na projekt zamienny z dnia 14 maja 2001r. W obydwu decyzjach została zatwierdzona rzędna wjazdu do garażu 161,5 m uwzględniająca ówczesną "niweletę" drogi w rejonie wjazdu na działkę [...] o rzędnej 161,2÷161,3 (interpolacja). W powyższych decyzjach kwestie dotyczące "niwelety" drogi nie zostały zmienione. Odnosząc się do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji skarżący stwierdzili, że: - droga może powstać na skutek wykonania robót budowlanych lub bez ich realizacji, w wyniku długotrwałego użytkowania - regulacjom prawa budowlanego podlega powstanie dróg w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. W rozpatrywanym przypadku nastąpiło przebudowanie drogi gruntowej (modernizacja) poprzez wykonanie nawierzchni mineralnej mechanicznie zagęszczonej (przy budowie kanalizacji). W wyniku tych robót zmieniona została "niweleta" drogi gruntowej od 0,35m do 0,65m w obrębie działek [...]. Na roboty takie musi być dokonane zgłoszenie, ponieważ jest to przebudowa drogi gruntowej. Wobec powyższego nastąpiło naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nastąpiło również naruszenie art. 77 § 1 Kpa tj. organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Odniósł się do przebudowy drogi gruntowej na wysokości działek tj. [...] natomiast nie analizował innych robót jakie zostały wykonane na tej drodze (ul. P.) w związku z przebudową. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy administracji mogą działać w przypadkach ściśle wyznaczonych przez przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, dotyczących realizacji obiektu budowlanego, wykonania robót budowlanych, remontu, modernizacji czy montażu. Definicję tych pojęć zawiera art. 3 pkt 1-4, 6-8 wymienionej ustawy. Oceniając charakter wykonanych przez właścicieli działek sąsiednich robót, polegających na wysypaniu na istniejącą drogę gruntową mieszanki piasku i żwiru (celem dostosowania rzędnej drogi do własnych potrzeb wysokościowych działek) organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie prawidłowo odniosły te czynności do definicji zawartych w wymienionym przepisie, trafnie oceniając, że w wyniku dokonania tych robót nie powstała budowla, jak też, że roboty te nie były ani remontem ani modernizacją już istniejącego obiektu. Przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojąc e maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Natomiast przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2086) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W wymienionym art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane drogę zalicza się do budowli, którą podług definicji pkt 1 lit. "b" tego artykułu jest obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zestawienie definicji zawartych w obu tych przepisach: - art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że pojęcie "droga" w nich użyte ma podobną treść normatywną. W ujęciu tych ustaw droga jest to obiekt budowlany - budowla z wyposażeniem techniczno-użytkowym wraz z instalacjami i urządzeniami. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że przed dokonaniem kwestionowanego wysypania mieszanki piasku i żwiru na szlak komunikacyjny w ciągu ul. P. w B. był on drogą gruntową i nie stanowił obiektu budowlanego podług definicji zawartej w uprzednio cytowanym art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W wyniku wykonanej czynności posypania drogi tą mieszanką nie nastąpiło noszące cechy trwałości powiązanie tego materiału z podłożem, przeciwnie - co podkreślali na etapie postępowania administracyjnego skarżący - materiał ten podlegał wymywaniu przez wodę i przemieszczaniu na sąsiednie tereny przy ruchu pojazdów. W rezultacie wykonania kwestionowanych prac nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych. W szczególności nie powstało podłoże spełniające minimalne kryteria nawierzchni jezdni w rozumieniu wymagań działu V rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W tym stanie faktycznym niewadliwa jest ocena organów administracji, prezentowana w motywach zaskarżonych orzeczeń, że omawianej czynności posypania drogi mieszanką piasku i żwiru nie można zaliczyć do robót budowlanych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonych wyżej rozstrzygnięciach i twierdzi, że prace polegające na posypaniu drogi sypkim materiałem, niepowiązanym trwale z podłożem nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego i nie są związane z budową obiektu budowlanego (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002r. sygn. akt IV S.A. 2141/00 nie publ.). Przedmiotowa droga gruntowa nie była zatem obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a więc umieszczenie na niej materiałów sypkich i utwardzenie ich nie tylko nie stanowiło budowy drogi, ale nie mogło być uznane za jej remont czy przebudowę w ujęciu art. 3 pkt 6 i 8 ustawy, co prawidłowo oceniają organy orzekające w niniejszej sprawie. Brak podstaw materialnoprawnych dla wydania pozytywnych orzeczeń przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do wykonanych czynności musiał prowadzić do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej przez organ I instancji i stwierdzenia braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nasypania materiałów sypkich na drogę gruntową-działkę nr [...], usytuowaną w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] w B. Tym samym zaskarżone orzeczenie pozostaje w zgodzie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie brak jest w ogóle podstaw do działania organów nadzoru budowlanego na podstawie ustawy Prawo budowlane, a nie brak jedynie podstaw do zastosowania art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jak wadliwie stwierdził organ I instancji. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1 Kpa. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z akt sprawy organy dokonały ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wniosku skarżących dotyczącego "nielegalnej przebudowy drogi gruntowej dz. [...] w rejonie działek [...]" (vide: pisma skarżących z 26.06.2003, 16.11.2003 w aktach administracyjnych I instancji). Zauważyć należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego "na wniosek J. i W. P." (vide: k. 35 akt I instancji), dotyczyło "przebudowy drogi gruntowej – działki nr [...] w B. wykonanej w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...]" i tego zakresu przedmiotowego dotyczy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca. Główny zarzut skargi dotyczy zmiany – podwyższenia niwelety przedmiotowej drogi. Z poczynionych prawidłowych ustaleń wynika, że zmiana rzędnej drogi, skutkiem nawiezienia materiału sypkiego na wysokość 0,35 m, nie była związana z budową obiektu budowlanego, zatem nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu cytowanego wyżej art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Natomiast podnoszone w toku postępowania administracyjnego kwestie naruszenia stosunków wodnych na gruncie (działce skarżących) i jego przywrócenie mogą być ewentualnie rozważane w płaszczyźnie przepisów prawa wodnego. Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zatem przepisów prawa. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.