I SA 1239/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz S.W. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.W. wnosił o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] orzekającą o nałożeniu na skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na okres 1 roku. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo podkreślił, że zarzuty dotyczące firmy "S." nie stanowiły podstawy do ukarania pośrednika karą dyscyplinarną, bowiem w okresie współpracy z tą firmą pośrednik nie przeprowadził żadnej transakcji. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga stała się – na podstawie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w niniejszej sprawie na skutek wniosku Stowarzyszenia [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające mające na celu zbadanie czy S.W. naruszył swoją działalnością - jako pośrednik w obrocie nieruchomościami - porządek prawny. W dniu [...] listopada 2002 r. Wiceprzewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej powołał w tym celu odpowiedni Zespół składający się z czterech imiennie wskazanych osób. Następnie zostało przeprowadzone przez Zespół postępowanie wyjaśniające, z którego przebiegu sporządzono protokół z dnia [...] stycznia 2003 r. Jak wynika z jego treści Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej uznał, że pośrednik S.W. naruszył swym postępowaniem przepis art. 181 w związku z art. 179 ust. 3 i art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 8 i 10 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) , zasady Kodeksu Etyki Zawodowej tj. § 2 ust. 2 i § 1oraz § 17 Standardów Zawodowych. Ustalono, że pośrednik prowadząc własną działalność gospodarczą w ramach własnej kancelarii obrotu nieruchomościami "C." w T., jako licencjonowany pośrednik "udostępnił" własną licencję innym przedsiębiorcom tj. właścicielom firm "M." i "T." czym naruszył zasady uczciwej konkurencji i wykazał brak poszanowania dobrych obyczajów. W w/w firmach nie wykonywał czynności pośrednika osobiście a dopuścił do zawarcia umów współpracy, w których zobowiązał się do sprawowania nadzoru nad wszystkimi pracownikami zatrudnionymi w obcych firmach nie mając do tego żadnych podstaw prawnych, gdyż ani przedsiębiorca ani jego pracownicy nie pozostawali w stosunku do niego w stopniu zależności służbowej. Zdaniem Zespołu praktykami tymi skarżący podważył zaufanie do profesji pośrednika w obrocie nieruchomościami i z tego powodu Zespół wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o zastosowanie w stosunku do niego kary dyscyplinarnej polegającej na zawieszeniu licencji zawodowej do czasu ponownego zdania egzaminu zawodowego z wynikiem pozytywnym. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., wydaną na zasadzie przepisu art. 194 ust. 1 i 2 w związku z art. 183 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł o udzieleniu kary dyscyplinarnej wobec S.W. w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku. W uzasadnieniu swego stanowiska organ przytoczył wyżej wspomniane ustalenia Zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej twierdząc, że treść przepisu art. 179 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami świadczy, iż założeniem tejże ustawy było przypisanie licencji do konkretnej osoby. Zgodnie bowiem z treścią tegoż przepisu pośrednikiem w obrocie nieruchomościami może być osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową. Ustawa dopuszcza wprawdzie możliwość prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa nieruchomościami przez przedsiębiorcę nie posiadającego licencji, ale pod warunkiem, że działalność ta będzie prowadzona bezpośrednio przez osobę posiadającą licencje pośrednika (art. 179 ust. 3 cyt. ustawy). Ten ostatni przepis – jak podniesiono to w uzasadnieniu decyzji – koresponduje z regulacją zawartą w art. 10 ustawy prawo działalności gospodarczej, w myśl którego jeżeli przepisy szczególne nakładają obowiązek posiadania odpowiednich uprawnień zawodowych przy wykonywaniu określonego rodzaju działalności gospodarczej, przedsiębiorca jest obowiązany zapewnić, aby działalność gospodarcza wykonywana była bezpośrednio przez osobę legitymującą się posiadaniem takich uprawnień zawodowych. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że – nawet bez wdawania się w ocenę prawną prawidłowości zawieranych przez pośrednika umów o współpracę z przedsiębiorcami - już sam fakt świadczenia usług na rzecz kilku biur pośrednictwa nieruchomościami bez zawieszania własnej działalności gospodarczej - świadczy o fikcyjności tego zatrudnienia, co pozostaje w sprzeczności z w/w przepisami prawa. Ponadto wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 8 ustawy Prawo działalności gospodarczej, przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów konsumentów. Z zasady konkurencyjności można zatem wywieść nieetyczność postępowania S.W., który nie miał żadnego interesu w prowadzeniu konkurencyjnej dla siebie działalności w obcych przedsiębiorstwach. Ponadto organ zauważył, że znajdujące się w aktach sprawy umowy o " współpracę" nie mają nic wspólnego z umową jaka powinna być zawarta z licencjonowanym pośrednikiem zobowiązującym się do świadczenia pracy bezpośrednio w określonych godzinach i z określonym zakresem obowiązków. Zgodnie z tymi umowami pośrednik jedynie "bywał od czasu do czasu " w firmach z którymi zawarł taką umowę, składał podpisy na dokumentach, udzielał upoważnień osobom trzecim do podejmowania czynności zastrzeżonych dla licencjonowanego pośrednika. Bezpośrednio nie zawierał umów pośrednictwa z klientami, nie brał udziału w prezentacji ofert i nie uczestniczył w negocjacjach. Akceptował sytuacje polegające na tym, że właściciele firm czy inni pracownicy wykonywali czynności pośrednika a zatem działał wbrew przepisowi art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż pośrednik wykonuje czynności osobiście lub przy pomocy innych osób działających pod jego nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. W tych warunkach organ - uwzględniając z jednej strony wyniki postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję odpowiedzialności Zawodowej a z drugiej jednak strony biorąc pod uwagę okoliczność, że S.W. nie był dotychczas karany dyscyplinarnie – orzekł o zastosowaniu w stosunku do niego kary łagodniejszej polegającej na zawieszeniu licencji zawodowej na okres 1 roku. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją wydaną w dniu [...] kwietnia 2003 r. w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. Z uwagi na treści zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ dodatkowo wyraźnie stwierdził, że choć z akt sprawy wynika, iż pośrednik był jedynym pośrednikiem w firmach "M.", "T.", "A." i "S.", poza sporem pozostawał fakt, że z dwiema ostatnimi firmami umowy o współpracę zostały rozwiązane przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego i ponieważ współpraca ta była krótka, okoliczność ta pozostawała bez wpływu na ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Ponadto organ ponownie zauważył, że kwestia nadzoru wykonywanych czynności pośrednictwa budzi wiele wątpliwości, bowiem skoro pośrednik nie podpisywał osobiści umów o pośrednictwo, będących podstawa prowadzenia jakichkolwiek czynności pośrednictwa na rzecz klientów, to w jaki sposób mógł sprawować nadzór i mieć wpływ na usługi pośrednictwa oferowane przez firmy, tym bardziej, że skarżący działał na rzecz trzech firm. Zaakcentowano także okoliczność, iż choć pośrednik nie widział nic niewłaściwego w tym, że był jedynym pośrednikiem w firmach oddalonych od siebie o ok. 50 m i oferujących ten sam rodzaj usług w jednym mieście, jak sam oświadczył do protokołu na posiedzeniu Zespołu, numer jego licencji nie mógł być podawany publicznie, ponieważ mogłaby zaistnieć jakaś sprzeczność a chciał uniknąć aby numer licencji był kojarzony z którymś z biur, które obsługiwał. Uznając, że pozostałe zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowią jedynie polemikę z treścią uzasadnienia poprzedniej decyzji organ podtrzymał w całości swoje pierwotne stanowisko. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Sądu, w której skarżący zawarł polemikę z ustaleniami Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i dokonując własnej interpretacji przepisów przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdził, że swoją działalnością nie naruszył żadnego przepisu prawa. Ponadto stał na stanowisku, że postawione mu zarzuty nie zostały udowodnione a jedynie odnoszą się do kwestii hipotetycznych. Natomiast w odrębnym piśmie zatytułowanym "wniosek skarżącego" zostały przytoczone różne tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących zasad i wymogów jakim winno odpowiadać postępowanie odwoławcze i wydana w tym trybie decyzja. Zdaniem skarżącego zaskarżone przez niego rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie odpowiadało w/w zasadom a zatem naruszało przepisy prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprowadza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Powyższe oznacza zatem, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym nie rozpoznaje sprawy w jej aspekcie merytorycznym a jedynie – jak wspomniano – ocenia akt pod względem jego legalności i nie jest w ocenie tej związany granicami i wnioskami zawartymi w skardze. W przedmiotowej sprawie, dokonując tak rozumianej oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że z innych powodów niż podniesione w skardze, narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z przepisem § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej ( Dz. U. 115, poz. 745 ), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 197 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wiceprzewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej tworzy Zespół do przeprowadzenia konkretnego postępowania wyjaśniającego i dokonuje szeregu innych – określonych w tym przepisie – czynności. W niniejszej sprawie utworzenie takiego Zespołu zostało dokonane przez właściwą osobę pismem z dnia [...] listopada 2002 r. w którym wskazano, że Zespół składa się z czterech osób tj : J.U. jako kierującej praca Zespołu, K.F. jako jego sekretarza i dwóch członków w osobach Z.G. i A.K. Powołanie Zespołu nastąpiło w oparciu o w/w przepis § 40 rozporządzenia wykonawczego i § 3 pkt 2 wytycznych do działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. W tym miejscu należy zauważyć, że do akt sprawy nie dołączono w/w wytycznych i nie wiadomo jakie postanowienia one przewidują. Brak również informacji gdzie ewentualnie zostały one opublikowane i na jakiej podstawie prawnej je wydano. Powyższe jest o tyle istotne, że skład Zespołu powołanego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy był inny niż skład Zespołu, który sprawę rozpoznał. W rzeczywistości bowiem w działalności Zespołu nie brała udziału A.K. Zatem należy uznać, że skład Zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie odpowiadał składowi powołanemu przez Wiceprzewodniczącego Komisji w dniu [...] listopada 2002 r. Przepisy wspomnianego rozporządzenia nie przewidują wymogu określonej liczby osób z których składa się Zespół, stanowiąc jedynie, że musi on liczyć nie mniej niż trzy osoby ( § 38 ust. rozporządzenia ). W przepisie natomiast § 44 ust. 1 cyt. aktu zawarto regulację, że podczas głosowania w razie równej liczby głosów decyduje głos osoby wyznaczonej do kierowania tym zespołem. Zapis taki oznacza, że liczba członków Zespołu może stanowić zarówno liczbę parzystą jak i nieparzystą, ale większą niż trzy osoby. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – przy braku dokładniejszych przepisów proceduralnych – należy przyjąć, że, z zastrzeżeniem warunku zawartego w § 38 ust. 2 rozporządzenia, do decyzji Wiceprzewodniczącego pozostawiona została kwestia wielkości składu Zespołu. Skoro zaś w niniejszej sprawie Zespół został powołany w składzie czteroosobowym - to w takim powinien w sprawie prowadzić postępowanie wyjaśniające, głosować i złożyć wniosek do organu centralnego. Ponadto należy także stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały oparte m. in. na zapisach zawartych w Kodeksie Etyki Zawodowej i Standardach Zawodowych. W aktach sprawy brak jest obu w/w aktów co skutkuje niemożliwością przeprowadzenia przez Sąd pełnej weryfikacji zaskarżonej decyzji. W tych warunkach Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepis § 44 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, gdyż nie wszyscy członkowie Zespołu brali udział w postępowaniu i głosowaniu, co mogło mieć wpływ na jego wynik a także art.7, 8, 77 k.p.a. i z tych powodów – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ - przed rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – uzupełni materiał dokumentacyjny, o którym była wyżej mowa a przede wszystkim rozważy celowość powołania kolejnego Zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, który we właściwym składzie wniosek ten mógłby rozpoznać, konwalidując w ten sposób zaistniałe uchybienia.