II SA/Ka 1111/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant stażystka Dominika Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. G. z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Prezydent Miasta D.G. działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 13 z 1996 roku poz. 74 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 1-7 i 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) odmówił D. Ś. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ustalenia dokonane na podstawie wywiadu środowiskowego i złożonej przez stronę deklaracji o uzyskanych dochodach prowadzą do wniosku, że pomiędzy rzeczywistym stanem majątkowym i posiadanymi przez D. Ś. dochodami występuje rażąca dysproporcja. Nie posiada on bowiem żadnego źródła utrzymania, a jednocześnie jest właścicielem [...], nie pamiętając kiedy go użytkował, uregulował [...] w okresie, w którym złożony został wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz w miesiącu nie objętym deklaracją o wysokości dochodów. Podniesione zostało nadto, iż przeprowadzone dodatkowo postępowanie wyjaśniające wykazało fakt nie zamieszkiwania strony w lokalu, w stosunku do którego stara się on o przyznanie dodatku mieszkaniowego. D. Ś. wniósł od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, iż pozbawienie go dodatku mieszkaniowego traktuje jako szykanę oraz negując wszelki ustalenia organu administracji. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w oparciu o art. 2 ust.1, art. 7 ust. 3 i art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz.U. Nr 71, poz. 734) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że jest ona prawidłowa i zgodna z obowiązującymi od 1 stycznia 2002 roku przepisami regulującymi zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych. W powołaniu na ustalenia faktyczne organ II instancji przyjął, iż strona nie zamieszkuje w mieszkaniu, co do którego ubiega się o dodatek mieszkaniowy, nie deklaruje żadnych dochodów, natomiast uregulowała w miesiącu [...] należności za [...] oraz [...], a także stać ją na utrzymywanie samochodu marki [...] rok. produkcji [...]. Wobec powyższego zachodzi rażąca dysproporcja pomiędzy faktycznym stanem majątkowym, a deklaracją złożoną przez stronę co do braku posiadania jakichkolwiek źródeł dochodu. Nie godząc się z powyżej przedstawionym stanowiskiem organu administracji, D.Ś. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając nieprawidłowość ustaleń w zakresie nie zamieszkiwania przez niego w lokalu, co do którego ubiegał się o dodatek mieszkaniowy, błędne przyjęcie, iż jest właścicielem samochodu marki [...], co obciąża jego budżet, w sytuacji, gdy jest on w istocie wyłącznie [...] tego samochodu i ten [...] ponosi wydatki związane z eksploatacją pojazdu, a nadto zarzucając niezgodne z prawem powoływanie się organu administracji na wydatki poniesione przez skarżącego w miesiącu [...] roku, w sytuacji, gdy wniosek skarżącego pochodził ze [...] roku. Zdaniem skarżącego organ mógł jedynie oceniać wydatki poniesione w okresie [...] miesięcy poprzedzających wniosek, a wydatki poniesione przez niego w [...] roku nie powinny mieć wpływu na ocenę sprawy. Podniósł on również, iż jego potrzeby życiowe są odmienne od przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie bezpodstawnie przypisuje się mu ponoszenie wydatków na środki czystości, na które jest w dodatku uczulony. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ administracji, poza argumentacją przytaczaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż skarżący jest w stanie z własnych zasobów finansowych pokryć wydatki związane z posiadanym mieszkaniem. Ustosunkowując się do zarzutów odnoszących się do nieprawidłowości w zakresie dokonanych w toku postępowania ustaleń, organ administracji wskazał, iż brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności dowodów przeprowadzonych przy udziale Komendy Policji w D. G., z których wynika, iż skarżący nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], a także dowodu pochodzącego z Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w D. G., z którego wynika, iż na dzień [...] roku skarżący był jedynym właścicielem samochodu marki [...]. Odpowiadając na zarzut skarżącego odnoszący się do obliczeń wydatków poniesionych przez niego w miesiącu [...] roku, a to w miesiącu, w którym złożony został wniosek, organ administracji stwierdził, iż jego prawem i obowiązkiem jest badać stan majątkowy strony również z uwzględnieniem stanu majątkowego w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa i jako takie nie mogą pozostawać w obrocie prawnym. Oceniając legalność wskazanych decyzji Sąd miał na względzie treść przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa. Zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) a jej art. 2 ust. 1 określa podmioty, którym świadczenie to może przysługiwać. Zgodnie zatem z treścią wskazanego art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem oraz osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Bezspornie zatem, poza posiadaniem wskazanych tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego (z uwzględnieniem wyjątku opisanego w pkt 5 art. 2 ust. 1 ustawy), warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym ("zajmowanie lokalu"). Oznacza to, iż zamieszkiwanie w innym lokalu niż lokal mieszkalny, co do którego strona występuje o przyznanie dodatku mieszkaniowego, pozbawia ją prawa do tego świadczenia. Organ administracji w oparciu o pismo Komendy Miejskiej Policji w D. G. z dnia [...] roku stwierdził, iż skarżący nie zamieszkuje w lokalu nr [...] położonym przy ul. [...] w D. G. Z treści wskazanego pisma wynikało, iż pomimo wielokrotnych kontroli mieszkania w D. G. przy ul. [...], nikt nie otwierał drzwi, a w rozmowach z mieszkańcami budynku ustalono, że właściciel lokalu nr [...] mieszkanie to wynajmuje innym osobom, sam zamieszkując u swojej matki. Należy zauważyć, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynika jednoznacznie, iż został on przeprowadzony "u wnioskodawcy", w jego miejscu zamieszkania w D. G. przy ul. [...]. Oba zatem wymienione wyżej dokumenty pozostają ze sobą w istotnej sprzeczności. Reasumując, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe pismo Komendy Miejskiej Policji nie upoważniało organu administracji do ostatecznego stwierdzenia braku przesłanki zamieszkiwania przez skarżącego we wskazanym przez niego lokalu. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art.7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, materiału dowodowego, wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także uzasadnienia, które dowody i dlaczego uznane zostały za wiarygodne. Zgodnie natomiast z treścią art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powołanie się organu administracji wyłącznie na pismo Komendy Policji, przy braku przeprowadzenia dalszych niezbędnych dowodów, takich jak przesłuchanie wskazanych w piśmie Komendy Policji mieszkańców, od których miały pochodzić przedstawione informacje stanowi o istotnym naruszeniu wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Powyższe uwagi odnoszą się również do ustalenia dokonanego w toku postępowania administracyjnego w zakresie posiadanego przez skarżącego samochodu marki [...]. Organ administracji bowiem, mimo sprzeczności zachodzących pomiędzy dwoma znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, a to [...] części tego pojazdu, a wydrukiem komputerowym dot. danych o wskazanym pojeździe pochodzącym z Urzędu Miasta w D. G. nie wykonał żadnej czynności zmierzającej do usunięcia ujawnionych sprzeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również nieprawidłowości w zakresie pozostałych ustaleń dokonanych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Ze sformułowania zawartego w treści art. 7 ust. 3 omawianej ustawy: "organ może odmówić", wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje, przy wydaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania, gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wykazał w sposób zgodny z wymogami stawianymi w treści art. 107 § 3 k.p.a. na czym, w sytuacji skarżącego, polega wymagana przez przepis art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami, a jego faktyczną sytuacją majątkową, a stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zajął organ administracji co najmniej przedwcześnie. Wprowadzenie przez ustawodawcę do treści art. 7 ust. 3 pojęcia "rażąca dysproporcja" miało na celu wyróżnienie takich sytuacji, które w sposób zdecydowany, rzucający się w oczy wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego, umożliwiającego sądowi kontrolę, uzasadnienia stanowiska w zakresie "rażącej dysproporcji". Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczające, godzi to bowiem w zasady określone przepisami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczających argumentów pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń w zakresie możliwości finansowych skarżącego, w szczególności w zakresie pojęcia "rażącej dysproporcji" zachodzącej pomiędzy jego faktyczną sytuacją materialną, a złożonymi przez niego oświadczeniami co do posiadanych źródeł dochodu. W powołaniu na powyższe argumenty nie można uznać, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i że rozważono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób przekonywający. Z uwagi na fakt, iż wskazane uchybienia procesowe mają również odniesienie do postępowania przed organem administracji I instancji, wskazane było uchylenie obu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej poczyni stosowne ustalenia, w oparciu o które będzie mógł rozważyć zebrany materiał dowodowy i wydać ponownie decyzję biorąc pod uwagę, co wskazane zostało wcześniej, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są większe niż przy ustawowym skrępowaniu. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. SW