I OSK 692/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka/spr./, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1140/03 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania B. W. dodatku mieszkaniowego. Podstawą odmowy było uznanie, że stan majątkowy strony sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku, gdyż pomimo deklarowanej trudnej sytuacji materialnej, posiada ona samochód osobowy "o dość dużej wartości szacunkowej" co świadczy o zamożności prowadzonego przez nią gospodarstwa domowego, tymczasem dodatek mieszkaniowy przyznawany jest osobom pozostającym w niedostatku. W złożonym odwołaniu strona podniosła, że jedynym jej źródłem utrzymania jest renta inwalidzka w kwocie 700 złotych, zaś posiadany przez nią samochód marki Fiat Seicento, rok produkcji 1998 o wartości ok. 13.000 złotych pochodzi z czasów, gdy pracowała jako lekarz, wykonując indywidualną praktykę. W chwili obecnej samochodu jak podkreśla strona używa w celach leczniczych, gdyż jest chora, a jego roczne koszty utrzymania oceniła na kwotę 340 złotych rocznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując powyższą decyzję w mocy stwierdziło, iż odpowiada ona prawu i podzielił ustalenia faktyczne i rozważania dokonane przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzupełniając poczynione ustalenia faktyczne wskazał, że strona prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe, zajmuje mieszkanie o powierzchnie 50,50 m2, zaś wykazany dochód wynosi średnio miesięcznie 406,22 złotych na jedną osobę i ponosi miesięczne wydatki na lokal w kwocie 331,51 złotych. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło zaistnienie przesłanek zawartych w art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych uzasadniających przyznanie dodatku. W skardze do sądu administracyjnego B. W. powtórzyła argumentację wskazaną w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przychylił się do skargi i wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r. uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy – o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. W toku postępowania badają więc czy akty te nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 134 § 1 powyższej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i tym samym oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Jednocześnie na mocy art. 135 tej ustawy, sądy te są władne zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów i czynności wydanych i dokonanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Według Sądu kwestią nie budzącą zastrzeżeń jest spełnienie przez skarżącą przesłanek do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest jedynie zasadność jego nieprzyznania na mocy zastosowania szczególnej regulacji jaką jest art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych. Wyjątkowość tego przepisu wymusza ścisłe przestrzeganie jego dyspozycji i interpretację zawężającą. Zastosowanie powyższego przepisu winno być poprzedzone przeprowadzeniem szerokiego postępowania dowodowego, dokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwym rozważeniem wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje nie sprostały wskazanym wyżej wymogom, ponadto motywy obu decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów oraz oceny ich wiarygodności, a także rozważań faktycznych i prawnych. Decyzja organu pierwszej instancji powołuje się na nieostre i nie zdefiniowane pojęcia takie jak: "samochód o dużej wartości szacunkowej", "zamożność gospodarstwa", "niezbędne potrzeby", które nawet w potocznym znaczeniu są interpretowane w zróżnicowany sposób. Ponadto wskazuje się, że organ nie dokonał ustaleń w zakresie wartości samochodu skarżącej oraz wydatków ponoszonych przez nią w związku z jego utrzymaniem. Tym samym wywody organu w omawianej materii są gołosłowne co sprawia, że decyzja uchyla się spod oceny legalności. Podobnie oceniana jest również decyzja organu odwoławczego. Jak podkreśla się w uzasadnieniu wyroku organ ten wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 kpa nakładającego obowiązek rozstrzygania sprawy w jej całokształcie i nakazującym dokonanie ustaleń faktycznych, ocenę wiarygodności dowodów i poczynienie rozważań prawnych nie dokonuje tych ustaleń. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie zaprezentował żadnego z tych elementów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło jedynie stanowisko organu pierwszej instancji, nieznacznie je uzupełniając, zaś ustalenia co do stwierdzenia, że dochody skarżącej są wyższe niż ponoszone wydatki, co miało przemawiać za spełnieniem dyspozycji przepisu art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych. Niezależnie od wątpliwości proceduralnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego w sferze materialnoprawnej, a co najmniej uznaje je za nieprzekonywujące i przedwczesne, a wywody organu co do różnicy między dochodami i wydatkami skarżącej są gołosłowne. W ocenie sądu norma art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatni zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy byłby wypłacany osobom, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające pobieranie świadczenia. Chodzi zatem o osoby osiągające dochody nielegalnie. Sąd zarzuca organom wyprowadzanie zbyt daleko idących konkluzji odwołujących się do pojęć "niedostatku", "zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych", "niezbędnych potrzeb, gdyż nie są one znane ani wspomnianej ustawie ani rozporządzeniu wykonawczemu. Sąd wskazuje także na niefortunne powiązanie kosztów utrzymania samochodu z niezbędnymi potrzebami strony, bowiem w sprawie nie chodziło o pomoc w eksploatacji pojazdu. Sąd dokonując analizy poszczególnych przesłanek art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych podnosi, że pierwszą z nich jest rażąca dysproporcja tj. istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. Wielkościami tymi są niskie dochody strony wykazane w złożonej deklaracji oraz jej faktyczny stan majątkowy. Po wtóre ta dysproporcja powinna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe. Zarówno rażąca dysproporcja, jak też nieuzasadnione przyznanie pomocy są pojęciami ocennymi. Sąd stwierdza, że przesłankami odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych są: wyraźna i oczywista różnica (asymetria) między deklarowanymi dochodami wnioskodawcy a jego stanem majątkowym wyrażająca się posiadaniem wartościowych i ponadstandardowych przedmiotów lub zasobów, przykładowo nabytych ze środków uzyskanych z nieujawnionych źródeł, która sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W dniu 2 maja 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2005 r. Organ podnosi zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, że decyzje organów obu instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wskazany jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. – o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.) w jego pierwotnym brzmieniu polegające z jednej strony na przyjęciu, że wyjątkowość tej normy wymusza jej interpretację zawężającą, z drugiej zaś na przyjęciu, iż norma ta dotyczy majątku nabytego z nieujawnionych źródeł oraz, że dotyczy majątku zakupionego w trakcie starania się o dodatek mieszkaniowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że formułując treść art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych intencją ustawodawcy było, by wobec osób, które spełniają wszystkie ustawowe kryteria otrzymania dodatku mieszkaniowego istniała szczególna norma prawna, która w sytuacji, gdy dochód wykazany w deklaracji o wysokości dochodów jest niewspółmiernie niski do posiadanego stanu majątkowego, pozwalała na odmowę przyznania tego świadczenia, jeśli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zostanie ustalona rażąca dysproporcja między deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Według strony z treści powyższego przepisu nie wynika, by jego dyspozycja odnosiła się do majątku strony nabytego w trakcie starania się o dodatek mieszkaniowy lub wręcz za okres, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem nie wstecz, lecz na przyszłość, a jego przyznanie ma miejsce od miesiąca następującego po dacie złożenia wniosku art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Deklaracja o wysokości dochodów obejmuje dochody z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku, jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by stosując art. 7 ust. 3 powołanej ustawy uwzględniać jedynie ten okres. Jak podnosi organ, z treści powyższego przepisu, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. – w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz.U. nr 156, poz. 1828) można wywnioskować, że chodzi o cały majątek strony i osób wspólnie z nią gospodarujących bez względu na okres, w jakim majątek ten został nabyty i źródła jego pochodzenia, a jedynie w odniesieniu do samochodu strona powinna określić rok jego produkcji oraz datę nabycia. Deklarując pozostałe wartości majątkowe strona nie jest zobowiązana do ujawnienia, kiedy i w jaki sposób weszła w ich posiadanie. Ponadto Kolegium kwestionuje postawioną przez sąd tezę, że art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych dotyczy wyłącznie osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia. W skardze kasacyjnej podkreśla się, że podstawą ubiegania się o dodatek mieszkaniowy jest złożenie wniosku o jego przyznanie, deklaracja o wysokości dochodów oraz inne niezbędne dokumenty. Powyższa deklaracja wypełniana jest przez wnioskodawcę pod groźbą odpowiedzialności karnej za potwierdzenie nieprawdziwych danych i na etapie rozpatrywania wniosku i wydawania decyzji organ pierwszej instancji nie ma prawnych środków do weryfikacji zawartych w niej danych. Kontrola taka jest możliwa na podstawie art. 7 ust. 13 ustawy, który to przepis odnosi się jednak do tych wnioskodawców, których wnioski zostały pozytywnie rozpatrzone i pobierają oni dodatki mieszkaniowe. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy – o dodatkach mieszkaniowych, pozwala na częściową weryfikację deklaracji o dochodach jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania dodatku, przy czym przeprowadzony wywiad środowiskowy jest daniem organu niewystarczającym narzędziem do ustalenia, czy deklarowane dochody pochodzą z legalnych czy też nielegalnych źródeł zatrudnienia. Jak podkreśla Kolegium w niniejszej sprawie stan majątkowy wnioskodawczyni został ustalony i utrwalony w aktach sprawy w postaci protokołu przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia strony o jej stanie majątkowym. Fakt ten świadczy o tym, że organ pierwszej instancji zbadał wszechstronnie stan faktyczny, a organ drugiej instancji oparł się na tych ustaleniach, gdyż nie budziły one wątpliwości. Tym samym decyzje organów wydane zostały z uwzględnieniem art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ skarżący przyznaje, że ustawa – o dodatkach mieszkaniowych nie posługuje się pojęciem "niedostatku", ale podkreśla adekwatność tego sformułowania do osób znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, które nie są w stanie pokryć wydatków na zajmowane mieszkanie. Pojęciem takim posłużył się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2002 r., sygn. akt OPK 23/02, dotyczącej wykładni art. 3 ust. 3 omawianej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że jest to pojęcie powszechnie znane i używane w języku polskim. Tym samym nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia teza podniesiona przez sąd, że wyrażenie to nie znajduje zastosowania w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem organu nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem sądu, że należy ustalić pewien standard majątkowy znajdujący zastosowanie do wszystkich osób. W skardze kasacyjnej podkreśla się, że ustawa o pomocy społecznej i ustawa o dodatkach mieszkaniowych posługuje się różnymi kryteriami dochodów dla osób uprawnionych do pobierania poszczególnych rodzajów świadczeń. Organ wyraża jednocześnie pogląd o potrzebie ustalenia jednolitego standardu w omawianym zakresie, ale jedynie w obrębie danej, konkretnej grupy społeczeństwa, w tym przypadku osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe. Ponadto wywodzone jest, iż każdy użytkownik samochodu bez względu na jego markę zdaje sobie sprawę z szeregu kosztów związanych z eksploatacją samochodu, na które składającą się m.in. koszt benzyny, ubezpieczenia, przeglądów technicznych itp. Wiek samochodu wpływa jedynie na zmniejszenie kosztów ubezpieczenia przy jednoczesnym wzroście pozostałych kosztów. Przy stale rosnących kosztach benzyny i ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej trudno się zgodzić z tezą sądu, że korzystanie z komunikacji publicznej bardziej obciąża budżet domowy niż utrzymanie samochodu. Wskazane wyżej okoliczności winny zdaniem Kolegium decydować o tym, że wydając decyzję uznaniową, pozytywne rozstrzygnięcie wniosku osoby żyjącej znacznie ponad standard innych ubiegających się o równorzędne świadczenie publicznoprawne, byłoby sprzeczne z aspektem społecznym oraz interesem ogólnym. Ponadto organ wskazuje, że we wcześniejszych analogicznych sprawach, gdzie wnioskodawcy byli jedynie współwłaścicielami samochodów (wyrok z dnia 15 lipca 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 1659/02, z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 2577/02, z dnia 3 grudnia 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 3112/02 i z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 184/03). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), który to przepis określa podstawy, na których może ona być oparta tj.: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy. Jeżeli chodzi o pierwszą podstawę skargi kasacyjnej – naruszenie prawa materialnego – to w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepis ten, jak słusznie podnosi skarżące SKO, zezwala mimo, że dana osoba spełnia wszystkie ustawowe kryteria otrzymania dodatku mieszkaniowego, na odmowę przyznania tego świadczenia, jeżeli z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazywanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. Należy również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego SKO, że w przepisie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie chodzi o stan majątkowy osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy uzyskany w wyniku nielegalnych dochodów, czy też nieujawnionych źródeł. Nie może również przesądzać o zastosowaniu w danej sprawie art. 7 ust. 3 ustawy moment nabycia majątku przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska Sądu, że organ ma ustalić "wzorzec" standardu majątkowego dla wszystkich osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy. Każda sprawa kończąca się wydaniem decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy wymaga dokonania ustaleń faktycznych, które będą podstawą do ustalenia, czy zachodzą przesłanki uzasadniające przyjęcie "rażącej dysproporcji" co do stanu majątkowego i uzyskiwanych dochodów. W przepisie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych chodzi bowiem o ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z występującą "rażącą dysproporcją" między niskimi dochodami wykazywanymi w złożonej przez daną osobę deklaracji jak i wynikami z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a faktycznym stanem majątkowym tej osoby. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie nie uzasadniły na czym polega "rażąca dysproporcja", o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. Stwierdzenie, że wnioskodawczyni posiada samochód marki "FIAT Seicento" rok produkcji 1998 r., bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności stanu zdrowia skarżącej, nabycia tego samochodu przez wnioskodawczynię w okresie kiedy jeszcze pracowała i oceny jego wartości, skutkuje uchyleniem decyzji. Należy podnieść, że organ II instancji był w posiadaniu zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia wnioskodawczyni, a zatem obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do całego materiału dowodowego stosownie do art. 107 § 3 kpa. Dopiero w oparciu o cały materiał dowodowy organy miały obowiązek wykazać "rażącą dysproporcję", o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organy tego nie uczyniły, co musi skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy winny ustalić wartość samochodu i ustosunkować się do ponoszonych kosztów eksploatacji wykazanych przez skarżącą. Z tych względów mimo błędnego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).