I OSK 515/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 155/05 odrzucające skargę Bogusławy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 10 grudnia 2004 r., (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) oddalić wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Bogusławy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 10 grudnia 2004 r., (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podał, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ nowelizującej treść art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy o zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego, a decyzje wydane po tej dacie należą do właściwości sądownictwa powszechnego. Na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło skargę kasacyjną. Strona skarżąca wnosi w niej o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca zarzuca przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 34 pkt 2 ppkt 1; art. 20 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 - ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, polegające na przyjęciu, że sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały z dniem 1 maja 2004 r., przekazane do właściwości sądów powszechnych. Ponadto podniesiony został zarzut uchybienia art. 15 i art. 17 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Strona wskazuje również na uchybienie przepisom ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj., art. 3 par. 1 oraz art. 58 par. 1 pkt 1 i 3 odnoszących się do zasad sądowej kontroli administracji publicznej oraz okoliczności warunkujących odrzucenie skargi. Zdaniem strony skarżącej kluczem do wydania błędnego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny był fakt, że Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przyjął błędne rozumowanie i ustalenie treści przepisów co do organów właściwych występujących w niniejszej sprawie - art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz organów rentowych - określonych w art. 476 par. 4 Kpc. Pomimo, że oba wskazane rodzaje organów i wiążących się z nimi postępowań wynikają z art. 20 ust. 1; 2 i 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych to jednak orzekają one niezależnie od siebie. Organami właściwymi są: burmistrzowie, wójtowie, prezydenci miast, zaś organy rentowymi, w myśl art. 476 par. 4 Kpc: 1. jednostki organizacyjne ZUS określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwych do wydawania decyzji w sprawie świadczeń; 2. kolejowe jednostki organizacyjne; 3. wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości; 4.organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w par. 2, a także Prezes KRUS. Zdaniem strony skarżącej, Sąd nie poczynił odróżnienia "dwutorowości" postępowań toczących się przed organami właściwymi i rentowymi, które stosują te same normy prawne. W tym miejscu strona wskazuje na naruszenie art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc określającego właściwość sądów powszechnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stosownie do definicji spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zawartej w art. 476 par. 2 Kpc za sprawy takie uważa się sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych a nie od decyzji organów właściwych. Zatem do właściwości organów rentowych należą sprawy dotyczące: 1/ ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego; 2/ rent i emerytur; 3/ innych świadczeń w sprawach należących do właściwości ZUS; 4/ odszkodowań przysługujących w zakresie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową oraz służbą w Policji lub służbą w Służbie Więziennej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podkreśla, że Sąd nie dokonał analizy przywoływanego wyżej art. 476 par. 2 Kpc w zakresie definicji organu rentowego, który nie wymienia wśród tych organów burmistrzów, wójtów czy prezydentów miast jako uprawnionych do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona skarżąca podaje, że w związku z powyższym sądy powszechne są właściwe w sprawach zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków tylko wówczas gdy decyzje w zakresie tym wydają organy rentowe stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Tej właściwości nie można zatem przypisać gdy decyzje wydają organy właściwe, a więc: burmistrz, wójt lub prezydent miasta. W stosunku do powyższych organów znajduje zastosowanie zasada dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego zasady tej nie wyłącza. Zdaniem Kolegium Sąd "uciął" drogę administracyjną, w tym postępowanie przed sądem administracyjnym, a podnoszony zarzut naruszenia art. 58 par. 1 i par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odrzucenie skargi jest wynikiem uchybień dokonanych wobec cytowanych wcześniej przepisów proceduralnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie przepisów art. 58 par. 1pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących decyzji administracyjnych może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących decyzji administracyjnych musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w szczególności wtedy gdy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeśli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 wspomnianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r.- o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o treść art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie - o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę przyznania kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48 i art. 49 ustawy - o świadczeniach rodzinnych/. Powierzenie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego, ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, polegającej na przyznaniu władzy wykonawczej - organom administracji publicznej, właściwości do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a następnie na przeniesieniu sprawy toczącej się w wyniku odwołania na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi, iż od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Takie rozwiązanie przyjmuje również art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804/, zgodnie z którym od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, zaś postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i nie zawiera przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych, od decyzji oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. Należy jednocześnie podkreślić, iż bezzasadne są przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W myśl art. 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach sądowoadministracyjnych tj. w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Sądy administracyjne w toku prowadzonego przez siebie postępowania nie stosują tym samym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie mogą ich naruszyć. Stosownie do treści art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny należy uznać art. 203 powołanej ustawy. Przepis ten przewiduje jednak jedyni zwrot kosztów jedynie jeśli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.