VII SA/Wa 1626/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi U. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] – wątek [...], po rozpatrzeniu odwołania U. L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...] wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] w miejscowościach: K., G., S., gm. M. orzekającą "stwierdzam, że decyzja (w/w) została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 kpa i odmawiam jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" oraz odmówił uchylenia w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. z powodu braku podstaw do jej uchylenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...] organ wojewódzki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Postanowienie to zgodnie z art. 149 § 2 kpa stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2001 r. wynika, iż U. L. – właścicielka działek nr [...] i [...] położonych w G., mieszkała w M. przy ul. [...]. Wojewoda [...] taki adres umieścił w rozdzielniku swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. i pod niego kierował wszelką korespondencję. Organ II instancji wskazał także, że "na egzemplarzu archiwalnym w/w decyzji przy poz. [...], pod którą figuruje U. L. dokonano adnotacji "zwrot adresat nieznany". W jego ocenie, to na podmiotach wpisanych do ewidencji gruntów i budynków spoczywa obowiązek aktualizacji danych dotyczących tych podmiotów np. dotyczących adresu zamieszkania, czy siedziby. Konsekwencją zaś niedopełnienia tego obowiązku jest ryzyko ponoszenia ujemnych skutków np. w postaci braku możliwości doręczania pism. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można mówić, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), gdyż strona nie dochowała należytej staranności i nie dokonała aktualizacji danych i tym samym przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. Z tych też przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2004 r. i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W jego ocenie, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia postępowania, dlatego też organ ten nie rozpoznał merytorycznie sprawy. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., U. L. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w jej ocenie naruszony został art. 10 § 1, art. 42 § 1, art. 139, art. 151 kpa oraz art. 107 § 3 kpa., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga U. L. jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10, art. 61 § 4 oraz art. 139 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie rozważenia wymagają przede wszystkim dwie kwestie: zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz zakaz reformationis in peius ustanowiony w art. 139 kpa. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażona w art. 10 kpa wprowadza uprawnienie – a w zasadzie uprawnienia – strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie nakłada na organy administracji publicznej rozstrzygające w sprawie konkretne obowiązki. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), prawie strony do dostępu do akt sprawy (art. 73 § 1 kpa), prawie zgłaszania dowodów (art. 75 § 1 i art. 78 kpa), obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 kpa), a także prawie strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zauważyć należy, iż bez tej zasady strona postępowania administracyjnego "byłaby (...) nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. IV SA 1229/96, LEX nr 47188). Niedopełnienie przez organy administracji publicznej obowiązków wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu traktowane winno być jako wada skutkująca wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), gdyż "Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych" (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99, LEX nr 47888). Przy tym, wbrew poglądowi organu odwoławczego stwierdzić trzeba, że to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie i decydujący o jego zakresie ma bezwzględny obowiązek czuwania nad interesem strony. Ponadto obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony przez pozostałe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności (art. 6 kpa), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), czy też zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie przyjął, iż skarżąca z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Faktem jest, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie administracyjne w 2002 r. doręczał skarżącej wszelkie pisma jak i decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] na adres zamieszkania wskazany w ewidencji gruntów. Jednakże, organ wojewódzki nie miał podstaw do uznania adresu, na który kierował korespondencję za prawidłowy. Dane pochodzące z ewidencji gruntów nie dają bowiem pewności co do prawidłowości adresu zamieszkania właściciela działki, gdyż wpis ewidencyjny, co do osoby właściciela danej nieruchomości nie korzysta z domniemania prawdziwości, tak jak wpisy których dokonuje się w księgach wieczystych (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Ponadto stwierdzić należy, że organ odwoławczy wykazując, iż skarżąca z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie wskazał żadnego przepisu, który nakładał by na osoby uwidocznione w ewidencji gruntów obowiązek aktualizacji adresu zamieszkania. Skarżąca trafnie uważa, iż organ odwoławczy nie powinien przyjąć jako miarodajnych i pewnych danych dotyczących jej adresu zamieszkania wynikających z rejestru gruntów, tym bardziej, że "w (...) egzemplarzu decyzji przy poz. [...], pod którą figuruje pani U. L. dokonano adnotacji "zwrot adresat nieznany". W takiej sytuacji organ administracji publicznej był dodatkowo zobligowany do podjęcia działań mających na celu ustalenie prawidłowego adresu zamieszkania skarżącej. Powinien więc podjąć próbę ustalenia tych danych np. w oparciu o ewidencję ludności prowadzoną przez urzędy gminy, przez Centralne Biuro Adresowe, czy też dokonać ustalenia danych na podstawie księgi wieczystej. Sąd nie podziela również zdania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż aktualizacja danych w ewidencji gruntów, jest obowiązkiem podmiotu zmieniającego np. adres zamieszkania, zaś konsekwencją jego niedopełnienia jest "ryzyko poniesienia ujemnych konsekwencji (np. w postaci braku możliwości doręczania pism)". W niniejszej sprawie nie można mówić o "ujemnych konsekwencjach" dla strony, tym bardziej, iż z zaświadczenia - znajdującego się w aktach sądowych – z dnia [...] października 2004 r. wydanego przez Starostwo Powiatowe w M. wynika, iż dane adresowe U. L. (...) w okresie od 1998 r. do dnia dzisiejszego są błędnie wpisane", a błąd w adresie powstał "podczas przepisywania danych do nowego programu komputerowego". Trudno jest więc w tych okolicznościach przypisać skarżącej jakąkolwiek winę w kwestii niezgodności jej danych adresowych istniejących w rejestrze gruntów z rzeczywistością. Stwierdzić zatem należy, iż prawidłowe jest ustalenie organu I instancji, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym przebudowy drogi krajowej nr [...]. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w odniesieniu do skarżącej wydana została z naruszeniem art. 10 i art. 61 § 4 kpa a nie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się ustanowiony w art. 139 kpa. Jego istotą jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji. Zakaz ten nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa, w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 kpa. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Ponadto zauważyć należy, iż obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Organ odwoławczy rozpatrujący przedmiotową sprawę, uchylając decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2004 r. dopuścił się obrazy art. 139 kpa, gdyż orzekł na niekorzyść skarżącej U. L., a decyzja ta nie narusza ani rażąco prawa ani interesu społecznego. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).