II OSK 915/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt 7/IV SA 3878/03 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Podlaski decyzja ostateczną z dnia 19 września 1999 r. utrzymał w mocy decyzje Burmistrza Miasta W. z dnia 28 lipca 1999 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. i M. małżonkom R. pozwolenia na nadbudowę garażu, zlokalizowanego na nieruchomości przy ulicy B. w W. W listopadzie 2002 r., A. B. – sąsiadka małżonków R., po zapoznaniu się z opinią biegłego z zakresu budownictwa, dowiedziała się o okoliczności, która w jej przekonaniu stanowiła podstawę do wznowienia postępowania w sprawie opisanego wyżej pozwolenia na nadbudowę garażu. Wniosek o wznowienie postępowania opatrzony datą 29 listopada 2002 r., złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 16 maja 2003 r. Wniosek ten przekazany został ostatecznie do właściwego organu – Wojewody Podlaskiego w dniu 9 czerwca 2003 r. Na wezwanie tegoż organu, A. B. w piśmie z 16 czerwca 2003 r. wyjaśniła, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia oraz w jakiej sprawie żąda wznowienia postępowania. W przytoczonych okolicznościach Wojewoda Podlaski decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania, z uwagi na uchybienie terminowi jednomiesięcznemu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonemu w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który rozpatrywał sprawę na skutek odwołania A. B. Orzekające w sprawie organy administracji nie dały wiary skarżącej, iż wniosek o wznowienie postępowania zastał przez nią przesłany listem poleconym z dnia 11 grudnia 2002 r., o czym miała świadczyć załączona przez nią kserokopia potwierdzenia nadania przesyłki. Z dowodu tego nie wynika, jakiego rodzaju korespondencja była zawarta w tej przesyłce, a ponadto, w dniu 11 grudnia 2002 r. A. B. sporządziła wniosek dowodowy w inny toczącym się postępowaniu, który wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 18 grudnia 2002 r. Powyższe ustalenia faktyczne zostały w całości podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący skargę A. B. Sąd stanął na stanowisku, iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany prawidłowo i wszechstronnie oceniony, bez naruszenia przepisów postępowania. Ponadto, Sąd przyjął, iż organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku wszczynać z urzędu postępowania wznowieniowego, co podnosiła w skardze A. B. W skardze kasacyjnej A. B. zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji, wnosiła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała naruszenie: - art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa i art. 86 kpa, wobec dowolnego przyjęcia, że dowód nadania listu poleconego z dnia 11 grudnia 2002 r. dotyczy wniosku dowodowego, który wpłynął do organu administracyjnego w dniu 18 grudnia 2002 r., a nie wniosku o wznowienie postępowania. - art. 147 kpa w związku z art. 7 kpa, art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, art. 77 i art. 80 kpa, wobec pozostawienia bez rozstrzygnięcia kwestii związanej z posadowieniem budynku M.M. R. na wspólnej ławie fundamentowej z budynkiem skarżącej, która to okoliczność była na tyle istotna, że uzasadniała wznowienie postępowania z urzędu, do czego nie odniosła się żadna z decyzji administracyjnych podjętych w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż poczynione ustalenia faktyczne, co do daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania są dowolne i pomijają całokształt zebranego materiału dowodowego. Nie przeprowadzono analizy numeracji przesyłek listowych, na jakie powołuje się skarżąca a także nie przesłuchano jej w charakterze strony. Dowody zebrane w sprawie, nie mogły stanowić podstawy do odrzucenia wersji skarżącej, co do daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ustalenie, że wniosek wpłynął w dniu 16 maja 2003 r. nie jest sprzeczne ze stanowiskiem skarżącej, że wysłała go w dniu 11 grudnia 2002 r., a pismo skarżącej złożone w dniu 16 maja 2003 r. jest kolejnym pismem dotyczącym tej samej okoliczności. Sąd I instancji nie odniósł się też do faktu, iż organy administracji odmawiając z przyczyn formalnych wznowienia postępowania, nie rozważyły z urzędu istotnych dla meritum sprawy okoliczności faktycznych, dotyczących posadowienia przez M.M. R. budynku na ławie fundamentowej budynku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez A. B. nie w pełni spełnia wymagania przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia. Zarzuty skargi zostały postawione w nie do końca prawidłowy sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował bowiem w przedmiotowym wyroku bezpośrednio przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził natomiast, do tego bowiem sprowadza się uzasadnienie zaskarżonego wyroku, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie, bez naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe oraz przepisów art. 147 i art. 148§1 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na nadbudowę garażu, z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2003 r., nr [...] prawidłowo przyjął, iż przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca z mężem w okresie od października do grudnia 2002 r. składali szereg pism do powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z których wszystkie opatrzone są prezentatami tego organu z zaznaczeniem daty wpływu. Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 29 listopada 2002 r. podpisany przez Z. B., opatrzony jest datą wpływu 16 maja 2003 r. Wniosek ten, jako skierowany do organu niewłaściwego, kolejno był przekazywany do Burmistrza W., który w I instancji wydawał w 1999 r. decyzję w pozwoleniu na nadbudowę garażu, do Starostwa Powiatowego w B. i ostatecznie do Wojewody Podlaskiego, który był organem właściwym do jego rozpatrzenia stosownie do treści art. 150 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze do sądu I instancji, skarżący nie składali bezpośrednio do Urzędu Miejskiego w W. wniosku o wznowienie postępowania z dnia 29 listopada 2002 r. W dacie tej wpłynęły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i Urzędu Miejskiego w W. dwa identyczne pisma skarżących kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatytułowane "wniosek", które dotyczyły wyłącznie prac budowlanych zmierzających do doprowadzenia garażu skarżących do zgodności z udzielonym im pozwoleniem na budowę. Tym samym, Urząd ten nie mógł z opóźnieniem przesłać, jak podnoszono w skardze, wniosku o wznowienie postępowania do Starostwa Powiatowego. Wniosek o wznowienie postępowania, opatrzony datą 29 listopada 2002r. został przekazany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Urzędu Miejskiego w W. w dniu 22 maja 2002r. i przesłany do Starostwa Powiatowego w dniu 27 maja 2003r. ( data wpływu ). Pismo skarżącej, jak to określono w skardze, dublujące wniosek o wznowienie postępowania z 29 listopada 2002r. podpisane przez nią samą, zostało natomiast złożone do Wojewody Podlaskiego w dniu 11 czerwca 2003r. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, by skarżąca składała więcej pism o treści takiej jak wniosek o wznowienie postępowania opatrzony datą 29 listopada 2002r. Zauważyć także należy, iż deklarowana w skardze data 29 listopada 2002 r., jako data złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie pokrywała się z dowodem w postaci kserokopii dowodu nadania listu poleconego zawierającego rzekomo wniosek o wznowienie postępowania. Z kserokopii tej wynika jednoznacznie, iż list ten wysłany był 11 grudnia 2002 r. i skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Data nadania tego listu zbiega się natomiast z datą sporządzenia przez skarżącą wniosku dowodowego, który został skierowany do wymienionego wyżej organu i wpłynął do niego w dniu 18 grudnia 2002 r. Należy w tym miejscu zauważyć, iż stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w dniu 11 grudnia 2002r, przesyłając go listem poleconym, jest sprzeczne ze stanowiskiem zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W przytoczonych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie uznał, iż organy administracyjne orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.c. i art. 80 k.p.a. ustalając, iż skarżący nie zachowali terminu jednomiesięcznego zakreślonego w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wobec jednoznacznej treści dowodów na piśmie potwierdzających daty składania pism przez skarżących oraz niespójnych oświadczeń Błędny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 147 k.p.a. poprzez zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu. Jak słusznie zauważył Sąd I Instancji, wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, iż nie ma on obowiązku wszczynania postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia (tak też NSA w wyroku z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II S.A. 2791/00, LEX nr 83816). Tak więc, organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna , iż zaistniała jedna z przyczyn wznowienia, z wyjątkiem przyczyn określonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a kpa. W żadnym jednak wypadku, zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, nr 1370 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.