I OSK 1263/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1182/03 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. Sygn. akt SA/Sz 1182/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie opłaty za użytkowanie niezabudowanego gruntu, który skarżąca otrzymała w użytkowanie wieczyste. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącej i uznał, że stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego odpowiada rzeczywistości. Sąd przyjął, że zgodnie z przepisami art.62 oraz 63 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Ustalony w umowie termin może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. W razie niedotrzymania powyższych terminów zagospodarowania nieruchomości, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podnosi, że zarówno przedłużenie terminu jak i wyznaczenie terminu dodatkowego oznacza zmianę terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej, który został określony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i zgodnie z ustalonym orzecznictwem wymaga zmiany tej umowy z zachowaniem formy aktu notarialnego. Za oczywiste Sąd uważa, że do dokonania zmiany umowy niezbędna jest zgodna wola obu jej stron. Dopiero w przypadku niedotrzymania terminów (pierwotnego, przedłużonego lub dodatkowego) mogą być, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego (art.53 ust.2). Decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nakazuje by organy administracji publicznej rozpatrując sprawę zbadały czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ustalonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego. Po dokonaniu oceny tych dwóch kwestii organ pierwszej instancji mógł podjąć decyzję w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości. Sąd przyjął, że stanowisko negatywne jakie przyjęły organy administracyjne znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym sprawy. Podkreśla się w uzasadnieniu wyroku, że użytkownik wieczysty otrzymał decyzję nakładającą dodatkową opłatę roczną za rok 2002. Został również powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia takiej opłaty za kolejny rok. Mógł więc, w ocenie WSA, albo przystąpić do wykonywania robót albo w sposób przekonywający uzasadnić wnioski o przedłużenie terminu. Nadto podnosi się w motywach wyroku, że ustalony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste termin zakończenia budowy minął z dniem 14 stycznia 2001 r. Dodatkowa opłata roczna z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie mogła więc być po raz pierwszy naliczona z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminu, a więc z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 54 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Rok 2004 jest trzecim rokiem po upływie terminu zagospodarowania nieruchomości, prawidłowo więc ustalona została wysokość dodatkowej opłaty rocznej. Według Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie narusza art.53 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku pełnomocnik – adwokat – zarzuca wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: a) art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, b) art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; c) art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) a) art. 134 § 1 P.p.s.a. b) art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną A. C. podnosi, że Sąd dokonał błędnej wykładni obu przepisów (art. 62 i 63) stosując je zamiennie. Pełnomocnik stwierdza, że pierwszy z nich odnosi się do sytuacji gdy użytkownik z niezależnych od siebie przyczyn nie zachował terminu zagospodarowania nieruchomości i zwraca się do organu o jego przedłużenie. Uznał przy tym, iż w tym zakresie Sąd nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą okoliczności uniemożliwiających jej zachowanie terminu, aprobując jedynie ogólnie stanowisko organów administracji, że zostały one ocenione negatywnie. Natomiast drugi przepis znajduje zastosowanie w każdej sytuacji niezachowania terminu zagospodarowania nieruchomości, bez konieczności badania przyczyn i wyznaczenie nowego terminu jest wyłącznie przejawem dobrej woli właściciela nieruchomości. Przepis ten mający charakter uznaniowy jest ściśle powiązany z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brzmienie tych przepisów jasno oznacza, że organ albo przedłuża termin zagospodarowania nieruchomości w przypadku jego niezachowania albo wyznacza dodatkową opłatę roczną. Za oczywiste uważa się w skardze kasacyjnej, że organ powinien mieć jakieś przesłanki ku przychylnemu potraktowaniu użytkownika, a jego zdaniem wszystkie przedstawione przez skarżącą okoliczności przemawiały za takim zakończeniem sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ w ogóle nie wyjaśnił dlaczego nie skorzystał z przepisu art. 63 ust. 1, a Sąd jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że nie było niezależnych od użytkownika przyczyn przemawiających za takim rozwiązaniem, w każdym razie zostały one ocenione negatywnie. Taka wykładnia przepisu jest – zdaniem pełnomocnika skarżącej - błędna, ponieważ nie wymaga ona zaistnienia niezależnych przesłanek. Z kolei Sąd wskazał, że przyczyny takie powinny być zbadane przed podjęciem decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty. Sąd bowiem w ogóle nie dokonał wykładni art. 63 ust. 2 ustawy zwłaszcza w związku z art. 107 k.p.a. ograniczając się do stwierdzenia, że wymierzenie opłaty dodatkowej powinno nastąpić po zbadaniu, czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu z przyczyn od niego niezależnych, a także czy istnieją przesłanki do wyznaczenia terminu dodatkowego. Reasumując wywody przedstawione w skardze kasacyjnej pełnomocnik podnosi, że Sąd nie dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy, a oparł się wyłącznie na błędnym stanowisku organów administracji obu instancji. Sąd nie zbadał, czy okoliczności usprawiedliwiające skarżącą, tak szczegółowo przez nią opisane i udokumentowane, miały miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenia dokonane przez organy administracyjne, gdyż te nie zostały przez skarżącą podważone. W sprawie bowiem jest bezsporne, że aktem notarialnym z dnia 14 stycznia 1999 r. Repertorium A nr 290/99 skarżąca A. C. zawierając umowę o ustanowieniu na jej rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości, wiedziała, że nieruchomość ta przeznaczona jest na cele sportowe pod zabudowę kortami tenisowymi i halą sportową i zobowiązała się zakończyć budowę inwestycji w terminie dwóch lat licząc od dnia 14 stycznia 1999 r. co wynika z § 6 i 7 umowy. Ten wyraźnie określony cel inwestycji ma szczególne znaczenie dla właściciela nieruchomości i z tego musiała sobie skarżąca zdawać sprawę. To nie jest bowiem inwestycja dla miasta obojętna, a to nakładało na strony wykonanie zobowiązania ze szczególną starannością. Natomiast w wyniku przeprowadzonych oględzin w terenie stwierdzono, że strona skarżąca nie dochowała terminu nie tylko zakończenia zabudowy przedmiotowego gruntu o jakim mowa w § 8 aktu notarialnego z dnia 14 stycznia 1999 r. ale nawet robót nie rozpoczęła. Przepisy prawa materialnego jakich naruszenia w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną pełnomocnika miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji nie mają w sprawie miejsca. Pełnomocnik nie dostrzega, mimo że zwracał na to uwagę Sąd, iż przedłużenie terminu o jakim mowa w art. 62 ust.4 i art. 63 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) nie jest możliwe w decyzji, gdyż jest to termin wynikający ze stosunku zobowiązaniowego stron. Na taki charakter terminu wskazuje ust. 4 art. 63, który jedynie co do ustalania opłat o których mowa w ust. 2 przewiduje tryb decyzyjny. Nie można zatem skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art. 62 ust. 4) lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust. 1, gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał dlaczego ustalenia organów administracyjnych są przekonywające. Podkreślił te okoliczności sprawy, które były istotne. Wskazał, że skarżąca zwracała się do władz miasta o zmianę decyzji, a także o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, a tym faktom skarga kasacyjna nie przeciwstawia udokumentowanego stanowiska. W skardze kasacyjnej wyraża się jedynie inne przekonanie nie wskazując na takie dowody, które by przeczyły ustaleniom co do zaniedbań strony skarżącej. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 jak i art. 141 § 4 P.p.s.a. (Sąd zaś nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zatem też nie może ich naruszać). Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.