II GSK 88/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała, Sędziowie NSA Jacek Chlebny (spr.), Małgorzata Korycińska, Protokolant Joanna Kubacka, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.C. M. W., W. B., M. S., T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1569/03 w sprawie ze skargi S. S.C. M. W., W. B., M. S., T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt SA/Sz 1569/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. W., W. B., M. S., T. M. wspólników spółki cywilnej "S." w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zaopiniowała pozytywnie cofnięcie zezwolenia spółce cywilnej "S." na sprzedaż napojów alkoholowych w Klubie E. przy ul. W. w S. Komisja, powołując się na art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 ), oparła swoją opinię na stanowisku Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w S. oraz negatywnej opinii Rady Osiedla [...] co do działalności Klubu E. W wyniku wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze na powyższe postanowienie M. W., W. B., M. S., T. M., wspólnicy spółki cywilnej "S." w S. zarzucili naruszenie art. 10, art. 75-77 i art. 79 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż nie otrzymali protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Komisję, nie uczestniczyli w rozmowach Policji z sąsiadami Klubu oraz podkreślili, że usprawniono nadzór nad bezpieczeństwem w Klubie i zmodernizowano wejście do lokalu, co wyeliminowało przedostawanie się dźwięków na zewnątrz. Uznanie pism Policji za dowody z dokumentów w sytuacji, gdy treść tych pism nie została oparta na żadnych dowodach, narusza art.76 k.p.a. W rejonie położenia Klubu funkcjonuje wiele sklepów i lokali, więc nie sposób ustalić, czy to klienci konkretnej placówki zakłócają spokój. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na powyższą decyzję uznał, że stosownie do art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi cofnięcie zezwolenia wymaga opinii gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydanej w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania wyrażonej przez opiniujący organ oceny, zaś skarżącym umożliwiono aktywny udział w sprawie na każdym etapie prowadzonego postępowania. Od powyższego wyroku M. W., W. B., M. S., T. M., wspólnicy spółki cywilnej "S." w S. złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie lub zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającego je postanowienia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, mimo iż zachodziły przyczyny określone w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i mimo złożenia przez pełnomocnika skarżących na rozprawie w dniu wydania zaskarżonego wyroku wniosku o uwzględnienie faktu nieważności tych postanowień, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art.6 i art.7 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia zarzutu: nieważności obu skarżonych postanowień (art.6 k.p.a.) zagrożenia skarżących poważnymi stratami materialnymi w wyniku utrzymania w mocy zaskarżonych postanowień (art.7 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art.18 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, że postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] kwietnia 2003 r. rażąco naruszyło k.p.a., ponieważ nie wskazano w nim podstawy prawnej, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy to postanowienie, mimo iż nie odpowiadało ono wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podnieśli, że Sąd nie rozstrzygnął powyższych kwestii i pominął je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżących, Sąd nie wziął pod uwagę, że postanowienia wydano na podstawie raportów policyjnych, pozostających bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia, a także nieudokumentowanych skarg. Skarżący zarzucili także, iż zdarzenia, o których mowa w zebranym materiale, miały miejsce w centrum dużego miasta, gdzie w okolicy znajduje się wiele sklepów monopolowych, restauracji i barów, w których można kupić napoje alkoholowe i nie wykazano oczywistego związku przyczynowego pomiędzy sprzedażą alkoholu w pubie a wskazywanymi w nich zdarzeniami. Skarżący podnieśli, że istnieje poważne zagrożenie wyrządzenia skarżącym znacznej szkody majątkowej, wynoszącej co najmniej kwotę 1.250.722,79 zł, i podnieśli, że Sąd nie ustosunkował się do naruszenia interesu strony (art. 7 k.p.a.), polegającego na prawie do prowadzenia zgodnej z prawem działalności gospodarczej. Dla uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej powołano także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2004 r., SA/Sz 593/03. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy przypomnieć, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. : po pierwsze, naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, po drugie, naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu tylko przesłanki nieważność postępowania przed sądem (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego je postanowienia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, oparto na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wywodzą nieważność postanowień z naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., gdyż w postanowieniu Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 24 kwietnia 2003 r. nie wskazano podstawy prawnej, co zdaniem skarżących uzasadniało stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznając zgłoszony zarzut za nieuzasadniony należy przede wszystkim stwierdzić, że postanowienie Komisji powołuje w podstawie prawnej art. 106 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu postanowienia uszczegółowiono podstawę prawną przez dodanie art. 18 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że nie wskazano w postanowieniu podstawy prawnej, aczkolwiek celem powołania pełnej podstawy prawnej należało dodatkowo wskazać art. 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z którego to przepisu wynika, że w przypadkach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, cofnięcie zezwolenia wymaga zasięgnięcia opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Powyższe w żadnym razie nie oznacza jednak, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a tym bardziej bez podstawy prawnej. W świetle dotychczasowego orzecznictwa z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje rozstrzygniecie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, opubl. w OSN 1994/3/36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, opubl. w ONSA 1995/2/91). W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania wymienionych wyżej przesłanek. Po drugie, nie jest także uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 6 i art. 7 k.p.a. Podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania może dotyczyć przepisów stosowanych przez sąd, a zatem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut, który dotyczy naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organ administracji, by mógł zostać rozpoznany w granicach skargi kasacyjnej, powinien zostać jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiedniego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. art. 145 § 1 ust.1 b lub c p.p.s.a.). Już tylko z tego powodu wniesione zarzuty skargi kasacyjnej, które opierają się wyłącznie na naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, nie mogą zostać uwzględnione. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia orzeczenia sądu, a nie decyzji lub postanowień wydanych przez oragny administracji publicznej (art.173 § 1 p.p.s.a.). Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie, w którym strona powołuje się na nieuwzględnienie jej interesu wynikającego z poniesionych dużych nakładów na urządzenie lokalu, należy zauważyć, że chociaż art. 7 k.p.a. wykracza poza ramy samej procedury (B. Adamiak. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2003 r. s.71), gdyż zasada uwzględnienia interesu społecznego i indywidualnego odnosi się także do norm prawa materialnego, to zawarty jest w ustawie procesowej. Jak już wyżej podkreślono, w postępowaniu przed tym sądem nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uznanie, że przepis ten zawarty jest w k.p.a. ma zatem znaczenie dla stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie stosował powołanego przepisu, a przez to i nie mógł go naruszyć. Należy również zauważyć, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok, który nie dotyczy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale opinii wydanej w związku z toczącym się postępowaniem o cofnięcie zezwolenia. Po trzecie, odnosząc się do naruszenia prawa materialnego - art.18 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali, by dokonano błędnej wykładni lub zastosowania powołanych przepisów. Uzasadniając powołaną podstawę skargi kasacyjnej powołano wadliwość i dowolność ustaleń faktycznych, tymczasem powyższe przepisy nie dotyczą postępowania dowodowego, a w szczególności zasad ustalania stanu faktycznego sprawy lub oceny dowodów. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalić skargę kasacyjną.