VI SA/Wa 773/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005r. ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z [...] stycznia 2002 r., 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z [...] marca 2002r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 oraz na podstawie art. 138 § l pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i § 4, § 5 ust. 4 oraz § 3 ust. l pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia(Dz. U. Nr 44 poz.432 ze zm.) oraz art. 13 ust. 2 a oraz załącznika nr l ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 71, poz. 838, ze zm.) na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniesionego przez skarżącego A. K. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2002r nr [...] w całości i obciążył A. K. karą pieniężną w kwocie 2 160 zł. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych ustalił, że Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] o obciążył skarżącego karą pieniężną w wysokości 1506,17 zł podając jako podstawę prawną Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, poz.607). Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wskazał, że dnia 1 stycznia 2002r. weszły w życie przepisy ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001r. (Dz.U. Nr 125, poz. 1371), i zgodnie z art. 99 tej ustawy, utrzymanie decyzji I instancji stanowi rażące naruszenie prawa. Powołując się na powyższe Generalny Dyrektor Dróg Publicznych uchylił decyzję wydaną w pierwszej instancji i na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r.(tekst jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 71, póz. 838, ze zm.) w związku z załącznikiem nr l do ustawy Ip. tabeli 5 pkt l lit. b i Ip. tabeli 6 pkt 2 lit. a. obciążył skarżącego za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia karą pieniężną w kwocie 2160 zł. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wskazał, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że został przekroczony dopuszczalny nacisk II osi pojazdu na drogę bowiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia na drodze po której poruszał się pojazd dopuszczalny nacisk osi pojedynczej nie może przekraczać 100 kN (a taką jest oś II). Przekroczona została także masa całkowita pojazdu, która zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem winna wynosić 42t. Przeprowadzony pomiar wykazał, że nacisk na oś po odliczeniu tolerancji wyniósł: II oś - 114,88 a więc jego dopuszczalna wartość została przekroczona o 14,88 kN. pomiar wykazał także przekroczenie masy całkowitej pojazdu: masa całkowita pojazdu - 42,32 t co daje przekroczenie o 0,32t. Za te przekroczenie skarżący został obciążony karą pieniężną w wysokości 2 160,00 zł zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r.(tekst. jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 71, poz. 838, ze zm.) załącznik nr l do art. 13 ust. 2 lit. a. a więc przepisami obowiązującymi w dacie orzekania przez organ II instancji. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia(Dz. U. Nr 44 poz.432) na który powołuje się skarżący, nacisk na oś wynoszący 115kN(na drodze o dopuszczalnym nacisku do 100 kN) jest dopuszczalny wyłącznie dla osi napędowej pojazdu, o którym mowa w § 3 ust. l lit. b, przy zastosowaniu kół bliźniaczych, a zespół poddany kontroli dnia [...] sierpnia 2001r. tego warunku nie spełniał. Wskazał, że z protokołu z "zatrzymania i kontroli pojazdu" z dnia [...] sierpnia 2001r. wynika, że odczytu wskazań przyrządów pomiarowych wag do pomiarów statycznych dokonano w obecności kierowcy którego ciągnik podlegał kontroli, a także udostępniono mu do wglądu: -legitymację służbową i upoważnienie do przeprowadzania kontroli, -świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych, -protokół pomiaru pochyłości terenu na stanowisku do ważenia pojazdów a kierujący miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji. W/w protokół został potwierdzony przez kierowcę własnoręcznym podpisem bez uwag (pkt. 9 protokołu "z zatrzymania i kontroli pojazdu"). Zgodnie art. 10 § l oraz art.73 i art. 79 § 2 k.p.a. w każdym stadium postępowania strona ma prawo czynnego udziału, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzaniu dowodu, o czym strona została poinformowana w zawiadomieniu "o wszczęciu postępowania w sprawie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia". Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, póz. 602 z późn. zm.), który stanowi że, jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych, dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów oraz określonych w ust. 6, 8, i 10, przejazd pojazdu dozwolony jest tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. W sytuacji, gdy nie jest możliwe uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym (np. ładunek jest podzielny i może być przewieziony " na raty " jednym pojazdem lub jednorazowo kilkoma pojazdami) przewoźnik (przedsiębiorca)musi dostosować pojazd wraz z ładunkiem do obowiązujących przepisów, a więc musi sprawić, aby pojazd był normatywny i dopiero wtedy może dokonać przejazdu takim pojazdem. W przypadku dokonania przejazdu pojazdem (z ładunkiem), co do którego nie jest możliwe wydanie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym - przejazd taki jest przejazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zdaniem organu strona dokonała przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia z przekroczonym dopuszczalnym naciskiem osi pojazdu na drogę, zasadnym było obciążenie jej za ten przejazd karą pieniężną. Organ wskazał, że pojazd poruszający się po drogach publicznych musi spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia wymienionym w podstawie prawnej niniejszej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt l Ustawy Prawo o ruchu drogowym, ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. W związku z czym, zdaniem organu strona zajmująca się świadczeniem usług transportowych lub przewozowych obowiązana jest bezwzględnie znać i przestrzegać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Powołane przepisy określają obowiązek zachowania warunków technicznych przez wszystkich użytkowników dróg, również przez podmioty świadczące usługi transportowe i nie dają możliwości dowolnego ich stosowania. Skarżący podtrzymał argumenty jak w odwołaniu i wskazał, że wbrew porządkowi prawnemu obowiązującemu w Polsce został w postępowaniu odwoławczym obciążony karą wyższą niż ta którą orzeczono w I instancji a ponadto kara taka nie była znana w momencie kontroli. Powołując się na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych podtrzymał stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zasadne jest twierdzenie skarżącego, że kara pieniężna została na niego nałożona wg surowszych przepisów, które obowiązywały od dnia 1 stycznia 2002r., zaś nie obowiązywały w dacie zdarzenia tj. w dniu [...] sierpnia 2001r. Takie działanie organu narusza podstawową zasadę prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP - nie działania prawa wstecz. W sprawie niniejszej brak było podstaw do uznania, że art. 104 ust.2 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym stanowi przepis prawa materialnego upoważniający do złamania zasady lex retro non agit oraz zasady lex poenalis retro non agit. Przepis ten, jeśli w ogóle uznać go za przepis przejściowy, wprowadzający całą ustawę, a więc i zmiany do ustawy o drogach publicznych może być uznany wyłącznie za przepis o charakterze procesowym i nie może upoważniać do surowszego karania za zdarzenia, które miały miejsce przed jego wejściem w życie tj. przed 1 stycznia 2002r. Odnośnie opłat objętych § 9 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia z 27 czerwca 2000r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002r. /P.6/2002/ stwierdzając sprzeczność tego przepisu z Konstytucją, jednoznacznie stwierdził jego represyjny charakter. Odnośnie uregulowań nowych, nie ma wątpliwości co do ich charakteru, gdyż sam ustawodawca określa je jako kary pieniężne. Skoro więc chodzi o odpowiedzialność z dziedziny prawa represyjnego, to muszą być do niej stosowane fundamentalne zasady prawa represyjnego. Taką fundamentalną zasadą jest, wynikający z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, zakaz karania za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w chwili jego popełnienia. Zakaz ten należy rozumieć także jako zakaz karania surowiej, niż to wynikało z ustawy obowiązującej w dacie popełnienia czynu. Jak wyjaśniał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny ta norma konstytucyjna musi być rozumiana szeroko i "obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki. /.../m.in. prawo wykroczeń." /por. np. Wyrok TK z dnia 8 lipca 2003r. P.10/02, OTK-A 2003/6/62/. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zasada ta dotyczy również odpowiedzialności karno-administracyjnej. Zasada ta wprost wyrażona jest też w art.7 ust.1 "Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r., którą Rzeczypospolita Polska przyjęła i ratyfikowała i która weszła w życie 19 stycznia 1993r. /Dz.U. nr 61 z 1993r. poz. 284/. Wskazany przepis stanowi, że "Nie będzie również wymierzana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony." Ponieważ, odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia ma charakter represyjny, wskazane zasady mają do niej pełne zastosowanie. Organ nie mógł więc zastosować w stosunku do skarżącego nowych, surowszych przepisów, które nie obowiązywały w dacie zdarzenia będącego podstawą ukarania. Zastosowanie nowych surowszych przepisów stanowiło pierwsze w sprawie niniejszej rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 p.2 KPA. Drugie, rażące naruszenie prawa stanowiło orzeczenie na niekorzyść odwołującego się i bezprawne zastosowanie w stosunku do niego kary wyższej niż ta, która mogła być zastosowana. Wyrażony w art.139 KPA zakaz reformationis in peius stanowi fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego a odstępstwo od niej jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa /por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, str.603/. W sprawie niniejszej brak było wymienionych w art.139 KPA podstaw do zmiany orzeczenia na niekorzyść skarżącego, dokonując więc tej zmiany organ po raz drugi dopuścił się rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 p. 2 KPA. W tym stanie rzeczy oddalenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, przy której wydaniu organ dwukrotnie rażąco naruszył prawo było wadliwe i naruszało prawo materialne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe oraz fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r., P 6/02 wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m. in. § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. o opłatach drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art.2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP orzekł, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zważywszy powyższe na podstawie art. 145 § 1 p 1 lit.a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje.