II SA/Łd 1648/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]; Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej G. D. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił pozwolenia na użytkowanie warsztatu wymiany i naprawy ogumienia samochodów z dwoma stanowiskami roboczymi w budynku zlokalizowanym na działce nr 57 w W., przy ulicy A. Odwołanie od wymienionej decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosła G. D., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, która zarzuciła (między innymi), że zakwestionowana decyzja nie wskazuje jej adresatów. Odwołująca się wyjaśniła, że zarówno decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę, uzyskane przez sąsiadów, obejmowały realizację budynku gospodarczego i mieszkalnego, a nie zakładu wulkanizacyjnego, wybudowanego na terenie zabudowy mieszkaniowej. G.D. zarzuciła także, iż jako właścicielka najbliżej położonej nieruchomości, jest najbardziej narażona na wymienione uciążliwości, powodowane funkcjonowaniem tego zakładu sąsiadów, a w zakwestionowanej decyzji nie oceniono, czy został naruszony jej uzasadniony interes, jako "osoby trzeciej", w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania G. D., decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uchylił wymienioną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu I instancji (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano (między innymi), iż w aktach sprawy brak jest "formalnego wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku", a wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu "z urzędu" przez organ nadzoru budowlanego I instancji, "jest niezgodne z obowiązującym prawem" (art. 57 ustawy - Prawo budowlane). Zdaniem organu odwoławczego, brak takiego wniosku powoduje, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania. Trafny jest także, w ocenie organu drugiej instancji, zarzut z odwołania o braku określenia w decyzji pierwszoinstancyjnej, podmiotu będącego adresatem tej decyzji. Powołana decyzja odwoławcza, została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez G. D.. W obszernej skardze, sformułowano żądania co do zakończenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiotowej sprawie, przy czym skarżąca przypomniała, że jej żądanie polega na nakazie doprowadzenia przez inwestorów budynku "do stanu zgodnego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przeciwnym wypadku nakazanie jego rozbiórki". W ocenie skarżącej, umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, nastąpiło "z urzędu", bez wniosku skarżącej i na jej niekorzyść, z naruszeniem art. 139 kpa, gdyż nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Skarżąca wskazała też, że nie nastąpiło do tej pory merytoryczne załatwienie tej sprawy, mimo wydania dotychczas już 31 decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy uznał skargę za niezasadną, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2004 roku, skarżąca w pełni poparła żądania skargi oraz dołączyła do akt sprawy kserokopie dokumentów, mających w jej ocenie, związek z toczącym się postępowaniem. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 22 lutego 2005 roku, skarżąca wyjaśniła, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, żadna nowa decyzja nie została wydana w tej sprawie. Uczestniczka postępowania, K. J. oświadczyła, że wnosi o oddalenie skargi i złożyła do akt sprawy kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), w sprawie udzielenia K. J., pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu wymiany i naprawy ogumienia samochodów w W., której to decyzji stronie skarżącej nie doręczono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W sprawie niniejszej, decyzją zaskarżoną uchylono wymienioną decyzję pierwszoinstancyjną i umorzono postępowanie pierwszej instancji (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa), co oznacza, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy pod względem merytorycznym (co do istoty), a umarzając postępowanie pierwszoinstancyjne, jest obowiązany wykazać, że postępowanie organu pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć co do istoty, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak to przyjęto dość jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana z wynikającą z przepisów zmianą właściwości danego organu orzekającego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. przykład. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01; Biuletyn Skarbowy 2003/6/25). Jeśli (przykładowo) żądanie strony (art. 61 § 1 kpa) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bezspornie wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, albo gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 roku, sygn.akt V SA 381/01, Lex nr 78917). Organ odwoławczy może zatem umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania, uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1995 r., SA/Wr 96/95; OSP 1997, z.11, poz. 201, z glosą M.Szubiakowskiego). Organ odwoławczy, który uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli strony postępowania (w tym odwołujący się) żądają rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., IV SA 314/86; GAP 1988, nr 1, s. 44). Odnosząc te rozważania do stanu sprawy niniejszej należało uznać, że jeśli żadna ze stron nie cofnęła żądania rozpatrzenia sprawy co do istoty, przy czym nawet strona odwołująca się (skarżąca w sprawie niniejszej) potwierdza, że inwestorzy złożyli wniosek (zawierający żądanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, jako warsztatu samochodowego), nie było dostatecznych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w sposób, jaki przyjęto w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy stwierdza, że w danej sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, to w zależności od zakresu potrzeb w tym przedmiocie, może we własnym zakresie tego rodzaju postępowanie przeprowadzić (art. 136 kpa) lub też uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa). W okolicznościach sprawy niniejszej, trzeba także odnieść się do zmiany przepisów z zakresu prawa materialnego, jaka nastąpiła jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji (z dnia[...]). Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z dnia 10 maja 2003 r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia (art. 9 ustawy zmieniającej), dokonano zmian (między innymi) art. 5 i art. 59 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Znowelizowany (art. 1 pkt 4) przepis art. 5 tej ustawy, w ust. 1 pkt 9, stanowi, że "obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Znowelizowano także art. 59 ustawy - Prawo budowlane (art. 1 pkt 49 c ustawy zmieniającej) poprzez dodanie ust. 7 art. 59, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Stosownie jednakże do przepisu art. 7 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 roku, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a "niezakończonych decyzją ostateczną", stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 7 ustawy (który nie miał zastosowania w sprawie). Z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz z jej uzasadnienia, należy wnosić, że w ocenie organu odwoławczego, w sprawie niniejszej występował stan prawny, uregulowany w art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej przepisy ustawy - Prawo budowlane, przy czym Sąd administracyjny w składzie niniejszym, pogląd ten podziela. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, strona skarżąca jest uprawniona do rozważenia celowości i zasadności złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z tym, że za początkowy dzień terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, można byłoby uznać nawet dzień doręczenia stronie skarżącej, wyroku z uzasadnieniem w sprawie niniejszej, a to między innymi z uwagi na treść art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "upsa" oraz okoliczności faktyczne tej sprawy. Z wyżej podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 200 upsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.