II SA/Ka 1145/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie NSA Adam Mikusiński WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...]r. Nr [...] w części dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, a w pozostałym zakresie oddala skargę, 2. określa, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego A.S. kwotę [...] zł ([...] zł. ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu w B. postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie uznania A.S. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku od dnia [...]r. oraz utraty przez wyżej wymienionego prawa do tegoż zasiłku od dnia [...]r. Natomiast decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. "a", "b" i "c", art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r./ Nr 6, poz. 56 ze zm.) w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Starosty Powiatu w B. z dnia [...]r. Nr [...] orzekającą o uznaniu A.S. z tym dniem za osobę bezrobotną i przyznającą z dniem [...]r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz decyzję tegoż Starosty z dnia [...]r. Nr [...] orzekającą o utracie przez wyżej wymienionego prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r. i orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...]r. o odmowie przyznania wyżej wymienionemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. i nakazał zwrócić kwotę nienależnie otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości [...]zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji wskazał, że skarżący w dniu [...]r. przedłożył zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]r., z którego wynika, że figuruje w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą, a od [...]r. do nadal, działalność ta jest zawieszona. W dalszej części uzasadnienia organ ten podniósł, że w dniu rejestracji w organie zatrudnienia skarżący podpisał oświadczenie o bezzwłocznym informowaniu o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej, a podanych przez osobę rejestrującą się oraz do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków określonych w ustawie, a ponadto złożył oświadczenie, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej. Dodatkowo organ ten wskazał, że po myśli art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. W końcowej części uzasadnienia organ przywołał unormowania prawne dotyczące wyjaśnienia zagadnień związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, reguł obowiązujących przy przyznawaniu zasiłku dla bezrobotnych i zasad ustalania świadczeń nienależnie pobranych, jak również reguł obowiązujących przy ich zwrocie. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Ś. wniósł skarżący, który podał, że działalność gospodarczą rozpoczął z dniem [...]r. i równocześnie pracował w Firmie A w S.Ś. Z dniem [...]r. zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą , a z dniem [...]r. utracił pracę w [...]. Z dniem [...]r. odwiesił zawieszoną działalność gospodarczą i [...]r. zgłosił się w organie zatrudnienia celem wyrejestrowania. Skarżący zaznaczył, iż podpisał oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, ponieważ faktycznie jej nie prowadził i była ona zawieszona i nie uzyskiwał z niej żądnych dochodów, nadto w przedłożonym mu do podpisania oświadczeniu nie było mowy o tym, że nieprowadzenie działalności gospodarczej obejmuje również zawieszenie działalności gospodarczej, gdyż do stosownego druku taką wzmiankę wprowadzono dopiero później, z tego powodu uznaje, że został wprowadzony przez urzędnika organu zatrudnienia w błąd i z tego powodu nie powinien ponosić negatywnych skutków. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Ś. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujące przepisy, a następnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ ten wskazał, że skarżący o fakcie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej poinformował dopiero w momencie zgłoszenia podjęcia świadczenia usług [...] na rzecz [...]. Zdaniem organu nie ma znaczenia fakt, że w dniu rejestracji w organie zatrudnienia oraz w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych skarżący, faktycznie nie wykonywał czynności związanych z działalnością gospodarczą i nie osiągał z tego tytułu przychodów, gdyż w dniu rejestracji skarżący nie spełniał wymogów do uznania za osobę bezrobotną, a tym samym do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem organu zmiana treści podpisanego oświadczenia polegająca na dopisaniu "i jej zawieszenia" nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej, gdyż w przypadku jakiejkolwiek wątpliwości winien wystąpić o ich wyjaśnienie. Wojewoda Ś. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił powyższej decyzji Wojewody Ś. naruszenie przepisów prawa. Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżący uznał, że z decyzją Wojewody Ś. nie można się zgodzić dlatego, iż w czasie pobierania zasiłku dla bezrobotnych faktycznie nie podejmował działalności gospodarczej tj. nie odwieszał jej, nie wykonywał i nie osiągał z tego tytułu żadnych środków finansowych. Następnie skarżący przywołał treść uchwały NSA z 16 grudnia 1996 r., iż "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności". Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada w pełni wymogom prawa, jednakże z innych powodów niż wskazał to skarżący. Stosownie bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż mocą postanowienia Starosty Powiatu w B. z dnia [...]r. uruchomione zostało postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych – wznowienia postępowania. Istotą wznowienia postępowania jest stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której wydana została już ostateczna decyzja administracyjna. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej, a naruszeniem prawa jest wykroczenie poza granice sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w ramach postępowania, które zostało wznowione, organ administracji nie może rozstrzygać o tych zagadnieniach, które nie były przedmiotem postępowania zakończonego decyzją pierwotną, czyli organ administracji nie może łączyć trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z trybem zwykłym rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Powyższy wywód jest niezbędny, ponieważ organ pierwszej instancji, jak zostało to zaznaczone stosownym postanowieniem uruchomił tryb nadzwyczajny weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, co znalazło także odzwierciedlenie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, który przywołał treść art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże mocą tej decyzji organ administracji orzekł o zwrocie kwoty nienależnie otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zatem organ ten połączył tryb nadzwyczajny z trybem zwyczajnym, gdyż decyzje w stosunku, do których wznowione zostało postępowanie dotyczyły uznania skarżącego za osobę bezrobotną, przyznania prawa zasiłku dla bezrobotnych i utraty prawa do zasiłku z uwagi na wyczerpanie okresu jego pobierania, natomiast zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji reguluje także zagadnienie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Tym samym organy administracji wyszły poza granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Oznacza to, że organy te dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto należy zauważyć, iż w zakresie postępowania poświęconego żądaniu zwrotu pobrania nienależnego świadczenia organy administracji dopuściły się także innych uchybień o charakterze procesowym, gdyż skarżący nie został poinformowany o uruchomieniu takiego postępowania, a o jego istnieniu dowiedział się dopiero z treści decyzji organu pierwszej instancji. Uchybienie to wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 10 w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i także miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione okoliczności wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak zostało to powyżej zaznaczone organy administracji dopuściły się takich uchybień i z tego powodu Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o żądaniu zwrotu pobrania nienależnego świadczenia. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie przekraczającym uprawnienia przysługujące organowi odwoławczemu tutejszy Sąd zdecydował się uchylić obie decyzje organów administracji we wskazanym zakresie i wrócić sprawę do organu pierwszej instancji by ten dokonał z udziałem strony stosownych ustaleń i przeprowadził prawem wymagane czynności procesowe. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie objętym wznowieniem postępowania Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te w tym zakresie są prawidłowe i odpowiadają obowiązującym unormowaniom prawnym, a tym samym nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Podzielić należy pogląd wyrażony przez organy administracji, iż stosownie do treści postanowień art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "f" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż osoba zarejestrowana w urzędzie zatrudnienia jako osoba posiadająca status osoby bezrobotnej nie może być równocześnie wpisana do ewidencji osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, a jeżeli wpisana została do takiej ewidencji do dnia jej wyrejestrowania nie może jej podjąć. Osoba taka by mogła zachować status bezrobotnego i ewentualnie przyznany zasiłek dla bezrobotnych, przed podjęciem pozarolniczej działalności zobowiązana byłaby ją wyrejestrować ze stosownej ewidencji, a następnie ponownie wpisać ją do tego rejestru. Taki sposób interpretacji wskazanego przepisu przedstawiony został także w przywołanej przez skarżącego uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 5/96 ( ONSA z 1997 r. nr 2, poz. 47 ). Jak wynika z akt sprawy skarżący działalność gospodarczą uruchomił z dniem [...]r., a z dniem [...]r. zawiesił ją, by z dniem [...]r. odwiesić ją i uruchomić od dnia [...]r. Zatem skarżący, gdy [...]r. rejestrował się w urzędzie zatrudnienia posiadał wpisaną do ewidencji działalność gospodarczą, to że była ona zawieszona z punktu widzenia obowiązujących unormowań prawnych w omawianym zakresie nie miało żadnego znaczenia. Podjęcie przez A.S. zawieszonej działalności [...]r., bez jej wcześniejszego wyrejestrowania, spowodowało, że skarżący w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy nie spełniał warunków do nabycia statusu bezrobotnego i nie mógł otrzymać zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Nie mógł zostać uwzględniony ten zarzut skarżącego, który dotyczy podpisania przez niego oświadczenia, że nie prowadzi pozarolniczej działalności, bez uzewnętrznienia w nim, że obejmuje on także zawieszenie tej działalności, ponieważ przepis prawa w tym zakresie nie uległ żadnym zmianom, a zmiana treści stosownego oświadczenia wskazująca na to, że obejmuje ono także zawieszenie działalności gospodarczej stanowiło doprecyzowanie, a nie związane było ze zmianą zakresu pojęciowego wskazanego terminu. Po myśli art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organu administracji jest czuwanie na tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, jednakże nie oznacza to, że na organie administracji ciąży obowiązek informowania o wszelkich przesłankach związanych ze statusem bezrobotnego, tym bardziej, że skarżący w trakcie rejestracji jak również w okresie późniejszym nigdy nie informował organu administracji, że ma zgłoszoną do ewidencji działalność gospodarczą. Organ administracji o tym fakcie dowiedział się dopiero w momencie, gdy skarżący wyrejestrował się z ewidencji osób bezrobotnych. Zatem nie można stawiać organowi administracji zarzutu naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy skarżący zataił przed nim powyższy fakt. Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia właściwy organ administracji zobowiązany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania z zachowaniem wymaganych wszelkich reguł i zasad, a w szczególności zapewni skarżącemu czynny udział w tym postępowaniu, kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej części zaskarżonej decyzji organ administracji nałożył na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia Sąd stosownie do postanowień art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł, że zaskarżona decyzja w tej części nie może być wykonana. Stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy orzeczono o kosztach postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" cytowanej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu w B. z dnia [...]r. w części dotyczącej żądania zwrotu pobrania nienależnego świadczenia, a w pozostałym zakresie po myśli art. 151 tej ustawy oddalono skargę. su.