I OSK 517/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 1225/04 w przedmiocie odrzucenia skargi Wandy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 2 sierpnia 2004 r., (...) w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie 2) oddalić wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o zwrot kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Wandy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 2 sierpnia 2004 r., w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że wobec wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ nowelizującej treść art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego, sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały przekazane do właściwości sądów rejonowych. Wobec braku przepisów intertemporalnych sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego, a wydane po tej dacie należą do właściwości sądu powszechnego. Na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów toczącego się postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuca naruszenie art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez uznanie, że sprawa ze skargi na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, wydaną w rozpoznaniu odwołania od decyzji "organu właściwego" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych podlega rozpoznaniu przez sądy powszechne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podaje, że stosownie do treści ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej takie świadczenie. Tryb przyznawania powyższych świadczeń został określony w przepisach art. 23-31 powołanej ustawy, zaś zgodnie z art. 32 w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane wyżej powierzenie wszystkich zadań związanych z ustalaniem i wypłatą świadczeń rodzinnych organom właściwym ma charakter docelowy i ma nastąpić z dniem 1 września 2006 r. Do tego czasu zadania wynikające z ustawy obok organów właściwych wykonują w szczególności: pracodawcy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, organy emerytalne i rentowe oraz właściwe jednostki MON i MSW. W myśl art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Jeżeli więc decyzja w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego została wydana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, to odwołanie od niej kieruje się na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ do samorządowego kolegium odwoławczego. Strona skarżąca dokonuje również systemowej wykładni art. 477[8] Kpc znowelizowanego ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem do katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy rejonowe dodano sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych. Wskazany wyżej przepis zamieszczony jest w Rozdziale III Tytułu VI Księgi pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego, zatytułowanym "Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych". W myśl art. 476 par. 2 Kpc przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących: ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Milicji Obywatelskiej lub Służbie Więziennej. Tym samym, zdaniem strony, Kodeks postępowania cywilnego nie uznaje spraw o świadczenia rodzinne za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a jedynie w drodze wyjątku przewiduje właściwość sądów powszechnych gdy organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub inny właściwy organ emerytalny lub rentowy /art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 476 par. 2 pkt 4 Kodeks postępowania cywilnego/. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie zarzutu naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących decyzji administracyjnych musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowany naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w szczególności wtedy gdy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, jeśli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej naruszenie zarzucono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 wspomnianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłączeniu w oparciu o treść art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie - o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Postępowanie w sprawach przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy przejściowe /art. 48 i art. 49 ustawy - o świadczeniach rodzinnych/. Powierzenie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego, ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, polegającej na przyznaniu władzy wykonawczej - organom administracji publicznej, właściwości do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a następnie na przeniesieniu sprawy toczącej się w wyniku odwołania na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi, iż od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Takie rozwiązanie przyjmuje również art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804/, zgodnie z którym od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, zaś postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i nie zawiera przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych, od decyzji oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawie świadczeń rodzinnych odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. Stosownie do treści art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny należy uznać art. 203 powołanej ustawy. Przepis ten przewiduje jednak jedynie zwrot kosztów jeśli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.