I SA/Bd 602/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz, asesor sądowy Urszula Wiśniewska, Protokolant Damian Bronowicki, po rozpoznaniu w dniu 08 lutego 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Agencji N. Oddział Terenowy w B. na postanowienie Starosty I. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie egzekucji składki członkowskiej na rzecz Spółki W. 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Starosty I. na rzecz skarżącej kwotę 340 złotych (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 27 stycznia 2004r. Agencja N. Oddział Terenowy w B. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] wystawionego przez Gminną Spółkę W. w G. Jako podstawę prawną wniesionych zarzutów podała art. 33 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Podniosła, iż pobrano należności z rachunku, pomimo że nie doręczono jej tytułu wykonawczego. Stwierdziła, że nie jest członkiem Spółki W. w G. W związku z tym nie jest zobowiązana do uiszczenia składek na jej rzecz. Zobowiązanym do ponoszenia składek na rzecz Spółki Wodnej jest Przedsiębiorstwo Rolnicze "W." Sp. z o.o. w W. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Spółka W. w G. działając jako wierzyciel w trybie art. 34 § 1 wymienionej ustawy zajęła stanowisko, iż zasadna jest windykacja składek członkowskich za 2003 r. od Agencji N. Oddział Terenowy w B. objętych wymienionym tytułem wykonawczym. W uzasadnieniu postanowienia wskazała, że podstawą wszczęcia egzekucji jest art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). Nie zgodziła się z zarzutami podniesionymi przez stronę, ponieważ ustawowy stosunek powiernictwa pomiędzy Skarbem Państwa a Agencją N. powoduje, że na Agencji ciąży przewidziany w art. 77 w/w ustawy obowiązek utrzymania i eksploatacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarządzanych przez Agencję. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1996r. sygn. akt SA/Bk 1043/95. Uważa, że oddanie przez Agencję N. gruntów rolnych w dzierżawę nie zwalnia Agencji z obowiązku należytego utrzymania i eksploatacji szczegółowych urządzeń melioracyjnych znajdujących się na tych gruntach. Na powyższe postanowienie Agencja wniosła zażalenie. Zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że Agencja jest członkiem Spółki W. w G. oraz naruszenie art. 171 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że Agencja nie będąc członkiem Spółki jest zobowiązana do ponoszenia świadczeń na jej rzecz. Podniosła, że składki za lata poprzedzające 2003r. i za 2004r. opłacało Przedsiębiorstwo Rolnicze "W." Sp. z o.o. w W., która dzierżawi grunty od Agencji. Na mocy umowy dzierżawy z dnia 25 października 1996r. dzierżawca jest obowiązany do ponoszenia między innymi składek na rzecz Spółki W. Wskazała, że przepis art. 165 ust. 7 Prawa wodnego dopuszcza możliwość rozporządzania prawem członka na podstawie czynności prawnej. Powołane przez Spółkę orzeczenie NSA nie dotyczy bezpośrednio składek na rzecz spółki wodnej, w związku z tym nie może mieć zastosowania w sprawie. Agencja nie jest obowiązana do zapłaty należności, ponieważ nie została obciążona obowiązkiem poniesienia świadczeń w trybie decyzji wydanej przez starostę na podstawie art. 171 Prawa wodnego. Na Agencję nie można przerzucać obowiązku uiszczenia składek, skoro ten obowiązek ciąży na innym podmiocie, tj. na dzierżawcy. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta I. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art.165 ust. 7 ustawy Prawo wodne następca prawny członka spółki wodnej wstępuje w jego prawa i obowiązki. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że była Stacja Hodowli Roślin W., w skład której wchodził między innymi Zakład Rolny W. była członkiem Gminnej Spółki W. w G. W związku z powyższym Agencja N., jako następca prawny członka spółki wodnej wstępuje w jego prawa i obowiązki. Wskazała, że stosownie do art. 170 ust. 1 ustawy Prawo wodne członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań. W związku z tym stwierdziła, że na Agencji N. spoczywa obowiązek opłacania składek pomimo wydzierżawienia nieruchomości rolnej Przedsiębiorstwu Rolniczemu "W." Spółka z o.o. Na powyższe postanowienie Agencja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że na Agencji N. spoczywa obowiązek opłacania składek członkowskich, mimo że Agencja wydzierżawiła nieruchomości Przedsiębiorstwu Rolniczemu "W." - Sp. z o.o. Ponadto postanowienie narusza § 10 statutu Gminnej Spółki W. w G. poprzez nie uwzględnienie, że obowiązek opłacania składek i wykonywania świadczeń na rzecz Spółki obciąża użytkowników gruntów. Wskazała, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest składka członkowska na rzecz Spółki W. za 2003r. Należność ta wraz z kosztami egzekucyjnymi i kosztami upomnień pobrana została z rachunku bankowego Agencji w dniu 22 stycznia 2004 r. Zaznaczyła, że Gminna Spółka W. w G. przez minione lata wystawiała nakazy płatnicze i przyjmowała należne składki od dzierżawcy gruntów. Również za 2004r. dzierżawca uregulował należne składki. Jedynie za 2003r. Gminna Spółka W. wystawiła nakaz płatniczy na Agencję N. i należność tę wyegzekwowała, korzystając z prawa egzekucji w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Strona uważa, że zaskarżone postanowienie Starosty I. narusza przepisy art. 165 ust. 7 Prawa wodnego, kwestionując możliwość przejęcia przez dzierżawcę obowiązku opłacania składek członkowskich. Przepis ten dopuszcza możliwość następstwa prawnego członka między innymi poprzez rozporządzenie prawem członka na podstawie czynności prawnej. Statut Gminnej Spółki W. w G. - zatwierdzony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w I. - w § 10 przewiduje obowiązek opłacania składek i wykonywania świadczeń na rzecz Spółki przez członków Spółki, a nadto przez użytkowników gruntów, którzy do spółki nie należą, ale zostali zobowiązani do ponoszenia opłat. Zdaniem skarżącej, to dzierżawcy - jako użytkownicy gruntów - ponoszą obciążenia wynikające z czerpania korzyści z urządzeń utrzymywanych i konserwowanych przez spółkę wodną. Natomiast Agencja N. nie była traktowana przez Spółkę jako jej członek i nie mogła korzystać w pełni z przysługujących jej praw członkowskich, gdyż nie była zawiadamiana o zgromadzeniach członków, ani też nie była informowana o pracach organów statutowych Spółki. Prawo wodne jednoznacznie ustala, że wysokość składek i innych świadczeń ponoszonych na rzecz spółek wodnych została oparta na kryterium "korzyści". W stosunku do członków spółki dotyczy to korzyści uzyskiwanej przez członka w związku z działalnością spółki (art. 170 ust. 2 ustawy), a w stosunku do nie-członków - dotyczy to korzyści z urządzeń spółki (art. 171 ust. 1 ustawy). W ocenie strony powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzeczeniu NSA z dnia 21 grudnia 1998r. sygn. akt IV S.A. 1846/96. Agencja N. nie jest jednostką odnoszącą jakiekolwiek korzyści z działalności Spółki i nie korzysta z jej urządzeń. Bezpośrednie korzyści z tego tytułu odnosi użytkownik nieruchomości, w tym przypadku dzierżawca kompleksu gruntów objętych terenem działania Spółki w. W odpowiedzi na skargę Starosta I. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo powołał się na pismo Ministerstwa Środowiska Departament Zasobów Wodnych w W. z dnia [...] nr [...], zgodnie z którym "Jeżeli zlikwidowane państwowe przedsiębiorstwa gospodarki rolnej były członkami spółki wodnej, wówczas Agencja N., będąc ich następcą prawnym, staje się członkiem spółki wodnej i zobowiązana jest tym samym do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu tylko z punktu widzenia jego legalności, tj. z punktu widzenia zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika zaś, że zaskarżona decyzja lub postanowienie ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania. Spór sprowadza się do ustalenia, czy zasadne jest stanowisko Starosty I., iż na skarżącej ciąży obowiązek zapłaty składek członkowskich za 2003r. na rzecz Spółki W. w G. Strona kwestionując stanowisko wierzyciela przywołuje przepisy art. 33 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zgodnie z którymi podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku lub błąd co do osoby zobowiązanego. W ocenie Sądu zagadnieniem wyjściowym w sprawie jest ustalenie zakresu stosowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie - obowiązującego w dacie wystawienia tytułu wykonawczego - art. 2 § 1 pkt 1d) wymienionej ustawy (po nowelizacji - art. 2 § 1 pkt 5 ustawy) egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Niewątpliwie takim przepisem jest art. 170 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), zgodnie z którym do egzekucji składek i świadczeń, o których mowa w ust. 1, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Z powyższego zatem wynika jednoznacznie, że w przypadku, gdy zobowiązany do płacenia składek uchyla się od wykonania tego obowiązku na rzecz spółki wodnej, wówczas powstały dług może być dochodzony na drodze egzekucji administracyjnej. Jednocześnie w art. 2 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określono, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Ustawodawca zatem dopuszcza taką sytuację, w której sąd powszechny rozstrzyga o obowiązku i wysokości zapłaty należności, ale jej zaspokojenie następuje w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a kontrolę sądową na tym etapie sprawują sądy administracyjne. W zaskarżonej sprawie organ podnosi, że Agencja jest członkiem Spółki W. w G., natomiast skarżąca tę okoliczność kwestionuje. W rzeczywistości zaistniały pomiędzy stronami spór dotyczy rozstrzygnięcia, czy Agencja jest członkiem Spółki W., a w konsekwencji, czy ciąży na niej obowiązek uiszczenia składek członkowskich. W ocenie Sądu ten spór nie może być rozstrzygany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie, czy Agencja była w 2003r. członkiem Spółki Wodnej, a w konsekwencji, czy ciążył na niej obowiązek zapłaty składek członkowskich należy do właściwości sądu powszechnego. Wierzyciel ma prawo wystawić tytuł wykonawczy wyłącznie przeciwko członkowi Spółki W., ale skoro między stronami to zagadnienie oraz istnienie obowiązku zapłaty składek jest sporne, to wystawienie przez Spółkę W. w G. tytułu wykonawczego było przedwczesne. Postępowanie egzekucyjne w administracji nie może być płaszczyzną, na której ustala się, czy na skarżącej Agencji ciąży obowiązek uiszczenia składek członkowskich na rzecz Spółki W. Zauważyć należy, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają do jakich obowiązków stosuje się egzekucję administracyjną. Z art. 3 i art. 3a tej ustawy wynika, że egzekucję administracyjną stosuje się: 1) do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego; 2) do należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 1d) (po nowelizacji ustawy - art. 2 § 1 pkt 5), wynikających z tytułów wykonawczych wystawionych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa; 3) do należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 2a i 2b ( po nowelizacji ustawy - art. 2 § 1 pkt 8 i 9), wynikających z orzeczeń lub innych aktów prawnych wydanych przez obce państwa; 4) do zobowiązań określonych w art. 8 i art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, długów celnych określonych w art. 209 § 1 oraz w art. 217 Kodeksu celnego, podatków wykazanych w zgłoszeniu celnym, składek na ubezpieczenie społeczne, opłat paliwowych - o ile wynikają one z deklaracji lub z zeznania złożonego przez podatnika lub płatnika, ze zgłoszenia celnego złożonego przez zobowiązanego, z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne, z informacji o opłacie paliwowej. Analiza przytoczonych przepisów prawa pozwala stwierdzić, iż składek członkowskich, których dochodzi w drodze egzekucji administracyjnej Spółka W. w G. nie można zaliczyć do żadnego z przypadków wyżej podanych. W tej sytuacji należy zwrócić uwagę na treść art. 4 wskazanej ustawy, na podstawie którego do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. W związku z tym, nie jest wystarczające do faktycznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, iż dany obowiązek podlega windykacji w tym trybie mocą określonego przepisu prawa. W sprawie będącej przedmiotem skargi konieczne jest, aby obowiązek uiszczenia składek członkowskich był stwierdzony orzeczeniem właściwego sądu. Składki i świadczenia członków spółki wodnej stanowią należność cywilnoprawną, a jeżeli istnieje spór co do zasadności żądania ich zapłaty, to w pierwszej kolejności należy go poddać pod rozstrzygnięcie przez sąd powszechny. Dopiero, gdy sąd zasądzi należność na rzecz wierzyciela, to wówczas będzie można ją egzekwować na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. W związku z tym, Sąd w obecnym składzie nie przesądza, czy Agencja N. Oddział Terenowy w B. była w 2003r. członkiem Spółki W. w G. obowiązanym do zapłaty składek członkowskich, czy też taki obowiązek na niej nie ciążył. Zagadnienie to powinno być rozstrzygnięte przez sąd powszechny i dopiero w zależności od wyniku postępowania cywilnego wierzycielowi będzie przysługiwało prawo do wystawienia tytułu wykonawczego i dochodzenia należności na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego według wzoru spoczywa również na wierzycielu, którego należność pieniężna wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, z tym że w tym przypadku nie wymaga się opatrzenia tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową (art. 26 § 1 tej ustawy). Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Jednocześnie na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie kosztów postępowania.