II OSK 838/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Andrzej Gliniecki ( spr. ), Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1824/04 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2002 Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1824/04, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2002 r. (...), utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2002 r. (l.dz. ...), którym Państwowy Inspektor Sanitarny w Powiecie Warszawskim Oddział Terenowy [...], pozytywnie uzgodnił projekt budowlany – Architekturę Zespołu Zabudowy Wielofunkcyjnej w rejonie Dworca Warszawa Główna z następującymi uwagami: 1. należy uwzględnić uwagi zawarte w opinii sanitarnej z dnia 9.10.2001 r. wydanej przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych, 2. dokumentację projektową inwestycji na następujących etapach projektowania należy przedstawić do uzgodnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub rzeczoznawcy ds. sanitarnohigienicznych. Przedstawiony w niniejszej sprawie projekt, obejmuje drugi etap inwestycji-Zespół Zabudowy Wielofunkcyjnej. Pierwszy etap inwestycji stanowiła budowa Muzeum Kolejnictwa, co było uzgadnione z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w odrębnym postępowaniu. Zażalenia na powyższe postanowienie z dnia 26 sierpnia 2002 r. złożyli: Stowarzyszenie [...] i [...]. W jednym i drugim zażaleniu podniesiono zarzuty dotyczące nieprawidłowości i braków "raportu oddziaływania na środowisko", jaki został sporządzony w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących, w raporcie oddziaływania na środowisko nie uwzględniono tego, że projektowana inwestycja ma być zlokalizowana w obrębie systemu regeneracji i wymiany powietrza – klin nawietrzający centrum miasta. Zastosowana róża wiatrów do celów wyznaczenia zasięgu zanieczyszczeń powietrza, dotyczy innego obszaru. Błędnie też zinterpretowano przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W raporcie oddziaływania na środowisko brak jest analizy przyrostu ruchu ciężkiego w godzinach nocnych na ulicach otaczających inwestycję. Oprócz tego wskazano jeszcze na inne uchybienia i braki, które zdaniem skarżących, zawiera raport oddziaływania na środowisko. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, po rozpatrzeniu zażaleń, postanowieniem z dnia 30 października 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia, odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniach, organ między innymi wskazał, iż sprawa naruszenia przedmiotową inwestycją obszaru systemu regeneracji i wymiany powietrza, była przez skarżących wielokrotnie poruszana przy okazji innych postępowań i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dwukrotnie odrzucało zarzuty z tym związane. Tymczasem z akt sprawy i wyjaśnień Biura [...] wynika, że teren projektowanej inwestycji nie jest położony w granicach obszaru podstawowego systemu wymiany i regeneracji powietrza w mieście. Ponadto z uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy sprawie przyjęcia planu zagospodarowania miasta stołecznego i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 165 z 2001 r.) wynika, że teren inwestycji nie będzie objęty zasięgiem systemu wymiany i regeneracji powietrza w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Zakres sporządzonego w 2001 r. raportu oddziaływania na środowisko jest zgodny z zakresem określonym przez Burmistrza Gminy Warszawa – Centrum w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2001 r. i jest spójny z oceną oddziaływania na środowisko inwestycji, wykonaną na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej części uzasadnienia, organ odniósł się szczegółowo do poszczególnych zarzutów podnoszonych w zażaleniach, nie znajdując żadnych podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. Zakres sporządzonego raportu jest wystarczający do oceny wpływu projektowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzkie. Raport oddziaływania na środowisko został sporządzony przez zespół ekspertów z poszczególnych dziedzin ochrony środowiska, posiadających stosowne uprawnienia. Pismem z dnia 5.12.2002 r. Stowarzyszenie [...], złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia 30 października 2002 r., podnosząc te same zarzuty co wcześniej w zażaleniu, wnosząc o uchylenie lub unieważnienie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 lutego 2005 r. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd w uzasadnieniu wyroku między innymi wskazał, że do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które wynikają z art. 3 § 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575), nie należy badanie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której ustalenia są wiążące dla organów architektoniczno - budowlanych w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza, gdyż jak wynika z dokumentacji, teren projektowanej inwestycji nie jest położony na tym obszarze, w tej sprawie już kilkakrotnie wypowiadały się inne organy w innych postępowaniach związanych z tą inwestycją. Zakres sporządzonego raportu jest zgodny z zakresem określonym dla tego opracowania w postanowieniu Burmistrza Gminy Warszawa - Centrum z dnia 10 grudnia 2001r. Obszerną i wyczerpującą analizę raportu oddziaływania na środowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przeprowadził organ, co pozytywnie i z aprobatą ocenia Sąd. Tymczasem zarzuty skargi, stanowią kopię zarzutów podniesionych wcześniej w zażaleniu i w ocenie Sądu są bezzasadne. Poza tym w ocenie Sądu, zarzuty te nie zostały w żaden sposób udokumentowane i uwiarygodnione opiniami niezależnych ekspertów. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adw. M. M., od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r. wniosło skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, w związku z art. 233 § 1 k.p.c., a także art. 132 i 133 § 1 i 134 § 1 ppsa w związku z art. 113 § 1 ppsa, przez co istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został rozważony w sposób wszechstronny, - art. 135 ppsa przez co istotne wady toczącego się postępowania nie zostały usunięte, - art. 3 pkt 2 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 65 ust. 2 oraz art. - 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 106 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 31 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także błąd w ustaleniach faktycznych przez uznanie, iż zakres sporządzonego w 2001 r. raportu oddziaływania na środowisko jest wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia uzgadniającego. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej, wnosi się o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, - rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i wskazane tam przepisy prawa w konfrontacji z aktami sprawy przedstawianymi Sądowi, nie dają podstaw do negatywnej oceny zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 ppsa, podstawy skargi kasacyjnej mogą być oparte na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło, mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i wskazane przepisy prawa, formalnie spełniają wymogi określone w art. 174 ppsa, jednak nie można zgodzić się z wnioskami i ocenami strony skarżącej, zawartymi w uzasadnieniu skargi. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było uzgodnienie projektu budowlanego pierwszego etapu inwestycji, określonej jako "zespół zabudowy wielofunkcyjnej", w ramach której mają być zrealizowane: muzeum kolejnictwa, dwa domy towarowe, multikino, kręgielnia, bary, restauracje, galeria handlowa, dwa poziomy parkingów dla samochodów osobowych i dwa biurowce o 18 kondygnacjach. Z uwagi na przewidziane parkingi, mieszczące ponad 500 samochodów, zgodnie z rozporządzeniem MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589), inwestycja ta musiała być poddana reżimom prawnym, wynikającym z ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157), powołanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji. Konsekwencją powyższego była konieczność sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o czym przesądziło stosowne postanowienie Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum i wymóg dokonania niezbędnych uzgodnień przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym uzgodnienia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wszystkie powyżej omówione wymogi formalno-prawne w niniejszej sprawie zostały zachowane. Zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie [...] na etapie postępowania administracyjnego, jak również postępowania sądowego, sprowadzały się do kwestionowania tego, że projektowana inwestycja ma być zlokalizowana w obrębie obszaru tworzącego system wymiany i regeneracji powietrza w mieście (tzw. klin nawietrzający). Drugi zaś zarzut dotyczył braków i błędnych ustaleń, jakie zdaniem strony skarżącej, mają miejsce w raporcie oddziaływania na środowisko. Do wszystkich tych zarzutów odniosły się organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Sąd I instancji, dokonując kontroli postanowień o uzgodnieniu inwestycji. Zarzut pierwszy, kwestionujący lokalizację inwestycji w istocie sprowadza się do zarzutu naruszenia ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 w dniu 28 września 1992 r., gdyż w tym dokumencie zostały określone obszary tworzące system wymiany i regeneracji powietrza oraz z tym związane ograniczenia inwestycyjne. Zarzut ten jest jednocześnie bezpodstawny i nietrafny, bowiem lokalizacja inwestycji i zgodność jej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zostały przesądzone wcześniej w decyzji nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...] grudnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, co również oznacza, że jest ona wiążąca w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i w postępowaniach uzgadniających projekt budowlany – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie jest więc dopuszczalne w niniejszym postępowaniu, prowadzonym przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, kwestionowanie lokalizacji inwestycji i jej zgodności z planem, dopóki pozostaje w obrocie prawnym prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym, nie taki jest przedmiot tego postępowania. Należy również wyjaśnić, co wielokrotnie podkreślały organy, iż omawiana inwestycja, której projekt budowlany był przedmiotem uzgodnień, nie leży w obszarze tzw. klina nawietrzającego, który swym zasięgiem dochodzi do wysokości ulicy Kolejowej. Żaden z powyżej przedstawionych argumentów, nie został przyjęty przez stronę skarżącą, która ten sam zarzut w nieco innym ujęciu przedstawia również w skardze kasacyjnej, wiążąc go z innymi zarzutami formułowanymi pod adresem raportu oddziaływania na środowisko. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest dokumentem mającym podstawowe znaczenie, należącym do materiałów dowodowych sprawy, którego zakres został określony w art. 31 wcześniej powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji i skonkretyzowany dla potrzeb tej inwestycji w stosownym postanowieniu Burmistrza Gminy Warszawa - Centrum. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem, w oparciu o który dokonuje się uzgodnień projektowanej inwestycji, w tym również uzgodnienia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Raport oddziaływania na środowisko, jako jeden z dowodów w postępowaniu administracyjnym, podlega regułom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak z uwagi na jego charakter i treść oraz kwalifikacje zawodowe osób sporządzających raport, dokument ten powinien być oceniany podobnie jak opinie (ekspertyzy) przygotowane przez biegłych (art. 84 k.p.a.). Naturalną konsekwencją tego powinno być, że możliwość podważenia raportu jest dopuszczalna w zasadzie tylko w sytuacji, kiedy zostanie przedstawiona opinia biegłego – osoby posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe i kwalifikacje. Więc nawet jeśli tak jest, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że ustawa o dostępie do informacji zlikwidowała wymóg wykonywania oceny oddziaływania na środowisko przez biegłych, to nie ma żadnych ograniczeń podmiotowych, kto może wykonywać raport czy też prognozę oddziaływania na środowisko, to nie do końca tak jest i póki co (na szczęście) projekty budowlane, planu zagospodarowania przestrzennego i decyzje administracyjne oraz inne dokumenty w procesie inwestycyjnym, są przygotowywane przez osoby posiadające stosowne wykształcenie zawodowe i uprawnienia w przeciwieństwie do niektórych członków organizacji ekologicznych. Prawdą jest, że zgodnie z art. 12 ustawy o dostępie do informacji w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, każdy ma prawo składania uwag i wniosków, ale nie oznacza to, że wszystkie one muszą być uwzględniane i podlega to swobodnej ocenie organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie. Na podobnych zasadach, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, są oceniane uwagi i wnioski organizacji społecznych, uczestniczących w postępowaniach w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienia art. 31 ustawy o dostępie do informacji, określają ogólne ramy raportu oddziaływania na środowisko dla wszystkich rodzajów inwestycji objętych rozporządzeniem MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r., a wśród nich były takie, które zgodnie z ówczesnym nazewnictwem , określano jako "szczególnie szkodliwe dla środowiska", jak i te, które "mogły pogorszyć stan środowiska". Inwestycja uzgadniana w niniejszej sprawie, należała do tej drugiej grupy inwestycji. W aktualnie obowiązujących przepisach, są to odpowiednio przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagające obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia takiego raportu. Mając na uwadze powyżej określone rodzaje przedsięwzięć, należy odpowiednio rozumieć postanowienia art. 31 ustawy o dostępie do informacji, co ostatecznie jest ustalane dla każdej inwestycji w drodze indywidualnego aktu określającego zakres raportu. Nie można tak skrajnie kazuistycznie rozumieć tego przepisu, że w każdym przypadku raport musi przewidywać kilka wariantów planowanego przedsięwzięcia, czy też, że każde planowane przedsięwzięcie musi wywoływać konflikty społeczne, bo jak ich nie ma, to raport jest źle sporządzony. Takie rozumienie przepisów ustawy o dostępie do informacji, byłoby sprzeczne z ratio legis tego aktu i wypaczało by zupełnie jej sens. Część zarzutów dotyczących raportu – naruszenia art. 31 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji, zawartych w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze i w zażaleniu, niestety bliska jest tego typu rozumowaniu, pomimo wyjaśnień zawartych w dokumentach organów i jednoznacznych twierdzeń organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że zakres przedstawianego raportu jest wystarczający dla dokonania oceny wpływu projektowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzi. W świetle tego ostatniego stwierdzenia, czego również nie kwestionuje Sąd, niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 65 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji, a także art. 106 k.p.a. Powyższe zestawienie przepisów zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej, nie znajduje jednak swego odzwierciedlenia w uzasadnieniu tego pisma, co nie jest zgodne z wymogami skargi kasacyjnej, określonymi w art.176 ppsa. Inne zarzuty skargi kasacyjnej, mające swoje źródło we wcześniej przedstawianych zarzutach, dotyczących poszczególnych ustaleń raportu oddziaływania na środowisko (zamieszczonych na str. 2-5 skargi), nie znajdują uzasadnienia w materiałach sprawy, Uwagi krytyczne do niektórych ustaleń raportu, są polemiką ze stanowiskiem autorów tego raportu. Zostały one wszystkie rozpatrzone w postępowaniu administracyjnym, chociaż nie uwzględniono ich w wydanych postanowieniach. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonego aktu, nie dopatrzył się jednak, aby stanowiło to naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, czy też spowodowało niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i z stanowiskiem tym należy się zgodzić. Bowiem organy administracji publicznej wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, co mogło by mieć wpływ na wynik sprawy. Wyrazem tej oceny jest wyrok wydany w oparciu o przepis art. 151 ppsa. Sąd wydając wyrok, wydaje go na podstawie akt sprawy ( art. 133 § 1 ppsa), natomiast tylko w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może przeprowadzić dowody uzupełniające (art. 106 § 3 ppsa), jednak decyzja o tym należy do sądu, gdyż tylko on jest odpowiedzialny za wydane orzeczenie. Zarzut skargi kasacyjnej, zamieszczony jako pierwszy, w którym wymienia się naruszenie "art. 106 § 1 ppa w związku z art. 233 § 1 kpc, a także art.132 i 133 § 1 ppsa w związku z art. 113 § 1 ppsa ", zdaniem strony skarżącej, świadczy o tym, że "istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został rozważony w sposób wszechstronny", jest bezpodstawny chyba, że uzasadnieniem tego ma być cała dalsza część skargi kasacyjnej, co z kolei było by też błędnym przeświadczeniem. Niestety, druga część skargi kasacyjnej, stanowiąca jej uzasadnienia, nie zawiera odniesień do powyżej zacytowanego fragmentu petitum skargi, gdzie zamieszczono konkretne przepisy. Istnieje więc trudność w przyporządkowaniu odpowiednich fragmentów uzasadnienia do wymienionych na wstępie naruszeń przepisów. Niezależnie jednak od tego, w ocenie Sądu II instancji, zaskarżony wyrok został wydany przy pełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co pozwalało na jego wszechstronne rozważenie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co również obliguje sporządzającego skargę kasacyjną, nie tylko do wskazania podstaw kasacyjnych ale i ich uzasadnienia (art. 176 ppsa). Wskazane powyżej, w tym zakresie, braki skargi kasacyjnej, uniemożliwiają jej rozpoznanie pod kątem naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 135 ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.