I OSK 877/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Wojciech Chróścielewski ( spr.), Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2005r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1758/03 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt 3 II SA/Gd 1758/03, oddalił skargę D. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Gdyni z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja tego samego organu z [...]. Działając jako organ ponownie rozpatrujący sprawę Dyrektor Izby Celnej w Gdyni stwierdził, że art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej nakłada bezwarunkowy obowiązek zwolnienia funkcjonariusza, przeciwko, któremu wniesiono akt oskarżenia o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a przeciwko stronie taki akt oskarżenia został wniesiony do Sądu w dniu 19 grudnia 1997 r. o przestępstwo z art. 266 § k.k. Organ jednocześnie zauważył, że nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, a to w związku z podniesionym zarzutem takiej niezgodności art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. W skardze do Sądu D. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów k.p.a.: art. 6, 61 § 4, art. 107 § 3; art. 25 ust. 1 pkt 8a i art. 81 § 2 ustawy o służbie celnej oraz art. 2, art. 7 i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu swojego wyroku powołał się na to, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r., K 1/04 – OTK-A 2004, nr 9, poz. 93, uznał, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej jest zgodny z art. 32 i nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że przedmiotem swych rozważań uczynił przepisy art. 25 ust. 1 pkt 8a i art. 62 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej w brzmieniu nadanym we wskazanych artykułach ustawy nowelizującej. W ocenie Sądu art. 25 ust. 1 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej ma zastosowanie także do przypadków wniesienia aktu oskarżenia przed dniem jego wejścia w życie – to jest przed dniem 10 sierpnia 2003 r. (w uzasadnieniu wyroku omyłkowo podano 10 lipca 2003 r.), jeżeli postępowanie zainicjowane jego wniesieniem jest w toku. Inna interpretacja byłaby sprzeczna z art. 2 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie, z którym funkcjonariusz celny musi cieszyć się nieposzlakowaną opinią. Sąd uznał, że brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby nie stanowił uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem o wniesieniu aktu oskarżenia skarżący wiedział, doręczono mu też decyzję z dnia [...]. Sąd uznał też, że zaskarżona decyzja, aczkolwiek jej uzasadnienie nie było obszerne, odnosiła się do zarzutów stawianych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzja o zwolnieniu ze służby z przyczyn określonych w art. 25 ust. 1 pkt 9 i 11 oraz w art. 26 jest doręczana funkcjonariuszowi z odpowiednim wyprzedzeniem. Oznacza to, że w pozostałych przypadkach dochodzi do natychmiastowego rozwiązania stosunku służbowego, po wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby. Nie ma więc potrzeby badania na podstawie art. 108 k.p.a. czy zachodzi konieczność szybkiego jej wykonania. Z tego powodu nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozostaje bez wpływu na wykonalność decyzji. Nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej D. S. zaskarżył wyrok Sądu i instancji w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. nr 102, poz. 643 z późn. zm.) poprzez odmowę wystąpienia do Trybunału z zapytaniem prawnym, co do zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej z art. 2, art. 7, art. 60, art. 65 ust. 1, art. 67 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, co w przypadku stwierdzenia tej niezgodności skutkowałoby uchyleniem decyzji; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, przez przyjęcie, że mimo braku dowodu doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania zapewniono mu w sposób należyty prawo udziału w postępowaniu. 2. naruszenie prawa materialnego to jest: - art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zwrot "wniesienie aktu oskarżenia" należy utożsamiać z zawiśnięciem sprawy karnej i jej pozostawaniem w toku do chwili wydania prawomocnego orzeczenia, co powoduje możność rozwiązania stosunku służby z funkcjonariuszem, przeciwko, któremu akt oskarżenia został wniesiony przed wejściem w życie tego przepisu – to jest przed 10 lipca 2003 r.; - art. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 60 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniesienie aktu oskarżenia z art. 266 § 1 k.k. obligowało organ administracji do zwolnienia skarżącego ze służby, co stoi w sprzeczności z uprawnieniami obywatela niekaranego za przestępstwo popełnione umyślnie do pełnienia służby w Służbie Celnej; - art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej w zw. z art 2, art. 7, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 31 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż art. 25 ust. 1 pkt 8a zawiera przesłankę obligująca do zwolnienia ze służby, co narusza konstytucyjne zasady: poprawnej legislacji, zaufania obywateli wobec państwa i prawa. lex retro non agit oraz wolności jednakowego dostępu do służby publicznej obywatela korzystającego z pełni praw publicznych, wolności pracy prawa zabezpieczenia społecznego oraz zasady proporcjonalności. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w wyroku z 19 października 2004 r. Trybunał Konstytucyjny orzekał jedynie o zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej z zasadą domniemania niewinności oraz z zasadą równości. Trybunał nie orzekał o zgodności tego przepisu z innymi konstytucyjnymi zasadami. Art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 3 tej samej ustawy, zgodnie, z którym, w służbie Celnej może pełnić służbę osoba, która nie była karana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Wprowadzenie do ustawy pierwszego z tych przepisów narusza zasadę przyzwoitej legislacji wynikająca z art. 2 Konstytucji. Narusza to także art. 60 Konstytucji przyznający wszystkim obywatelom korzystającym z pełni praw publicznych prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Samo wniesienie aktu oskarżenia nie przesądza jeszcze o winie oskarżonego. Przepis art. 25 ust. 1 pkt8a ustawy o Służbie Celnej godzi również w zasadę wolności pracy sformułowaną w art. 65 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca nie przewidział żadnego rozwiązania na wypadek umorzenia postępowania karnego – funkcjonariusz pozbawiony zostaje możliwości powrotu do służby. Pozostaje ze świadectwem pracy zrównanym w skutkach ze zwolnieniem dyscyplinarnym – przez okres 180 dni zostaje potencjalnie pozbawiony prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zostaje pozbawiony zabezpieczenia ze strony Państwa, co pozostaje w sprzeczności z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Naruszenie tych konstytucyjnych zasad nie pozostaje w żadnej proporcji do dobra, które przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy miał chronić. Powoduje to, że przepis ten jest niezgodny z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 60 Konstytucji. Podniesiono także, że poprzednio obowiązujące rozwiązania prawne powodowały w sytuacji wniesienia aktu oskarżenia zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach – art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej i prowadzenie postępowania dyscyplinarnego. Gdyby skarżący wiedziała o tym, że nastąpi nowelizacja ustawy o Służbie Celnej ustanowiłby w postępowaniu przygotowawczym fachowego pełnomocnika, co mogłoby zapobiec wniesieniu aktu oskarżenia. Nowelizacja ustawy niezawierająca przepisów przejściowych naruszyła konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Podniesiono, że przewlekłość postępowania karnego wszczętego przed nowelizacją ustawy o Służbie Celnej przerzuca skutki tej przewlekłości na skarżącego. Podniesiono także, że nie wiadomo, w jakie dacie wszczęto postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, bowiem brak jest w aktach dowodu doręczenia skarżącemu, tym samym organ nie wykazał, że zaistniał warunek zastosowania art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. Skarżący powołując się na orzeczenia sądowe nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wada ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Gdyni wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w niej stanowisko, iż na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada przedstawionym wymogom. Jednak podniesione w jej podstawach zarzuty na uwzględnienie nie zasługują. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. nr 120, poz. 1122) stanowi, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest przed dniem 10 sierpnia 2003 r. podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, z zastrzeżeniem ust. 2, który jednak nie może mieć żadnego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W sprawie tej postępowanie administracyjne, zostało wszczęte już po wejściu w życie ustawy z 23 kwietnia 2003 r. Dyrektor Izby Celnej pismem z 24 września 2003 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Gdyni o udzielenie informacji na temat postępowania karnego prowadzonego wobec skarżącego. Odpowiedź uzyskał w piśmie z dnia 3 listopada 2003 r. Świadczy to o tym, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte już po nowelizacji ustawy o Służbie Celnej. Nie powinno więc budzić wątpliwości to, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązujące w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, iż Dyrektor Izby Celnej prawidłowo zastosował przepisy ustawy o Służbie Celnej uwzględniające zmiany wprowadzone wskazaną nowelizacją. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, o ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej – wyrok NSA z 17 listopada 1982, I SA/kr 664/82, ONSA 1982, z. 2, poz. 106; por. też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2000, s. 602. Tak wiec oceniając legalność decyzji Dyrektora Izby Celnej w Gdyni Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decydujące znaczenie ma obowiązujący w dacie jej podjęcia stan prawny sprawy, w którym art. 25 ust. 1 pkt 8a był jednym z obowiązujących przepisów ustawy o Służbie Celnej. Organ celny nie cofa się w czasie do chwili, gdy wystąpiły zdarzenia, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b, ale je ocenia na dzień wydawania decyzji. Tak więc ocenia sytuację prawną funkcjonariusza na dzień wydania decyzji i obowiązywania nowych przepisów, a tę kształtuje także fakt prawny, który zaistniał przed 10 sierpnia 2003 r. Nie może być więc mowy o retroaktywnym działaniu prawa. Z nim mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzję o zwolnieniu na dzień złożenia aktu oskarżenia lub zastosowania środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania, jeśli zaś stary fakt prawny jest oceniany wedle nowego aktu prawnego, wówczas możemy ewentualnie mówić o retrospektywności – Retroakcja w prawie administracyjnym "Radca Prawny" 2005. nr 3, s. 57. Identyczne podejście do rozważanego zagadnienia zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2002 r., II SA 4012/01, LEX nr 83724. Uznał on, że fakt, iż do skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie doszło jeszcze przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej nie mą żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 Ustawy o Służbie Celnej. Przyjęcie innej interpretacji byłoby sprzeczne z art. 2 pkt 3 ustawy wymagającym, aby służbę pełniła osoba, która nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie. Stanowisko Sądu zaprezentowane w odniesieniu do art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej, a podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, ma odpowiednie zastosowanie także w odniesieniu do art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy. Brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania wynikał w rozpatrywanej sprawie z błędnej oceny organu administracji, iż art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. wyłącznie do postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Przepisy k.p.a. winny być stosowane w całym postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, a więc także w postępowaniu mającym charakter postępowania piewrwszoinstancyjnego. Przepis art. 81 ust. 1 odnosi się także, w pierwszej swojej części, do postępowania kończącego się decyzją, od której można złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podzielić jednak należy ocenę Sądu I instancji, iż z uwagi na przesłankę zwolnienia ze służby – wniesienie aktu oskarżenia w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie ta wada postępowania nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący nie tylko wiedział o wniesieniu owego aktu oskarżenia, ale brał udział w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Całkowicie chybiony jest zarzut sprowadzający się do innej, niż przyjął Sąd I instancji interpretacji pojęcia "wniesienie aktu oskarżenia" zawartego w art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy. Zarzut ten bowiem nie został w żaden sposób merytorycznie uzasadniony. Nie wiadomo, jak więc skarżący interpretuje to pojęcie. Należy dodać, że stanowisko Sądu I instancji jest trafne, bowiem trzeba odczytywać ten przepis, jako podstawę do zwolnienia ze służby, każdego funkcjonariusza, przeciwko któremu taki akt oskarżenia został wniesiony. Nie może być wątpliwości co do tego, iż obowiązki w Służbie Celnej wykonywać mogą wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii – art. 2 pkt 5 ustawy. Jest to niezbędne dla zapewnienia ochrony interesów nie tylko zresztą ekonomicznych Państwa. Funkcjonariusza, przeciwko, któremu wniesiono akt oskarżenia z całą pewnością nie można określić, jako osoby o nieposzlakowanej opinii. Całkowicie niezasadny jest podstawowy argument skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji winien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności wskazanego przepisu ustawy o Służbie Celnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 października 2004 r. K 1/04 powołanym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie dopatrzył się niekonstytucyjności art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mające świadczyć o sprzeczności tego przepisu ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji nie są trafne. Dostęp do służby publicznej na równych zasadach zapewniony jest wszystkim, którzy spełniają ustawowe przesłanki, w tym i wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii. Osoba przeciwko której został wniesiony akt oskarżenia takiej opinii przynajmniej do chwili prawomocnego uniewinnienia nie posiada. W przypadku, gdyby takie uniewinnienie nastąpiło, osoba taka może ubiegać się na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o przywrócenie do Służby Celnej. Nie można więc zasadnie formułować zarzutu sprzeczności art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej z przepisami Konstytucji, tym bardziej, że warunkiem sine qua non wystąpienia do Trybunału z pytaniem prawnym jest okoliczność, że od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 533/04 –ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 11, sformułowano pogląd, iż wywody skargi kasacyjnej o charakterze postulatu, iż Sąd I instancji mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.