II SA/Gd 74/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Postanowieniem z dnia 31 października 2003 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a. oraz art. 45 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie bramy w budynku nr [...] przy ul. P. [...] w S. na okres do 25 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwałą Rady Miejskiej w Słupsku nr XIII/115/03 z dnia 25 czerwca 2003 r. przystąpiono do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście" w Słupsku, który obejmuje przedmiotowy teren - dotychczas nie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, oraz w trosce o walory architektoniczne i krajobrazowe, jak również ze względu na szczególne wyeksponowanie tego terenu, niezbędne było zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tylko bowiem ustalenia planu miejscowego mogą określić poprawne zasady urbanistyczno - architektoniczne kształtowania przestrzeni tego fragmentu miasta. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. S. , inwestor, zarzucając organowi rażące naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony, oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 45 ust. 2 stwierdza, że dla obszarów innych niż wymienione w art. 45 ust. l ustawy, co do których ogłoszono przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia tego ogłoszenia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane w wypadku przewidzianym w tym przepisie oparte jest zatem na uznaniu administracyjnym, które poddane jest szczególnym rygorom określonym w art. 7 k.p.a. Z treści tego artykułu wynika bowiem, że organ prowadzący postępowanie winien w jego toku uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes strony. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Warunkiem zatem zawieszenia postępowania na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest wykazanie przez organ, że okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w interesie społecznym jest zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał natomiast okoliczności faktycznych, które w jego ocenie przemawiałyby za dominującą rolą interesu społecznego w prowadzonym postępowaniu. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności jako zbyt ogólne i nieodnoszące się do rozmiaru planowanej inwestycji oraz przeznaczenia powstałego w jej wyniku obiektu nie wskazują na sprzeczność interesu społecznego i interesem skarżącego. Nie wskazuje na to w szczególności powołanie się na troskę o walory architektoniczne i krajobrazowe. Planowana inwestycja spowodowałaby bowiem zamknięcie bryły budynku przy ul. P. [...] w sposób odpowiadający architektonicznie całości budynku, co wręcz poprawiłoby walory architektoniczne i krajobrazowe terenu na którym on się znajduje. Bezspornym jest przy tym, że obecnie budynek należący do skarżącego, a położony przy ul. P. [...], jest pod względem krajobrazowym najładniejszym budynkiem w okolicy i nie odbiega architektonicznie od pozostałych budynków słupskiego śródmieścia. Powyższe okoliczności wskazują zatem, iż Prezydent Miasta nie wskazał faktów, które decydują o dominującej roli interesu społecznego w prowadzonym postępowaniu, a tym samym uznać należy, że obiektywnie brak takich faktów. Nie wykazanie natomiast przez organ wyższości interesu społecznego nad interesem skarżącego nie pozwala na rozstrzygnięcie sprzeczne z jego indywidualnym interesem (wyrok NSA z dnia l czerwca 2001r. w sprawie VSA 3718/00, ONSA 2002/3/124) . Odnosząc się natomiast do drugiej z podstaw zawieszenia R. S. stwierdził, iż art. 97 § l pkt 4 k.p.a. nie znajdzie zastosowania w sprawie będącej przedmiotem postępowania na obecnym jej etapie. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec możliwości zakończenia postępowania przed jego uchwaleniem nie może być uznane jako zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Zagadnienie wstępne dotyczy bowiem tylko takiej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia innego zagadnienia materialnoprawnego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje natomiast postępowanie w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które można zakończyć wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem R. S. wynika z tego, iż Prezydent Miasta zawieszając postępowanie w sprawie naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli oraz obraził art. 97 § l pkt 4 kpa. Nie uwzględniając zarzutów tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 2 grudnia 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto organ II instancji wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu jest powszechnie obowiązującą norma prawną na danym obszarze i stanowi podstawę do orzekania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli dla danego obszaru taki plan został uchwalony. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. l, warunki zabudowy ustala się na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. l ustawy). Zgodnie z art. 45 ust. l ww. ustawy dla obszarów wymienionych w art. 13 ust l ustawy, istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla obszarów nie wymienionych w ust. l powyższego artykułu, a w odniesieniu do których nastąpiło ogłoszenie o przestąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można zawiesić na czas nie dłuższy 12 miesięcy od dnia tego ogłoszenia. Z akt sprawy wynika, iż odwołujący zamierza realizować inwestycję polegającą na zabudowie, w celu prowadzenia działalności handlowej, bramy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. P. w S. Kolegium stwierdziło ponadto, że w dniu 21 lipca 2003 roku ukazało się, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w lokalnej prasie ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Słupsku nr XIII/115/03 z dnia 25 czerwca 2003 roku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Słupska pod nazwą "Śródmieście". Teren, na którym planowana jest inwestycja objęty jest powyższą uchwałą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest to wystarczająca przesłanka do zawieszenia, do dnia 24 czerwca 2004 roku, postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu odwołującego, iż w postępowaniu rażąco naruszono przepisy prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu słusznego interesu strony Kolegium wyjaśniło, że przepis na który powołuje się odwołujący brzmi:,,w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Norma ta przesądza o obowiązku uwzględnienia wskazanych w niej "interesów", które jednak nie ograniczają się wyłącznie do interesu wnioskodawcy. W równym stopniu uwzględnieniu musi podlegać interes społeczny - w przedmiotowej sprawie interes właścicieli sąsiednich nieruchomości polegający na możliwości korzystania z ich nieruchomości. Jest to rzeczą niezwykle trudną. Dlatego przesądzający w rozstrzygnięciu Kolegium był fakt, że przepis prawa materialnego dopuszcza zawieszenie postępowania w takim przypadku. Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisu art. 94 §1 pkt 4 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku zawieszenia postępowania muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Pod pojęciem tym rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnym zagadnienia prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Gdy ten związek istnieje, jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Na terenie, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a organ pierwszej instancji przystąpił do jego sporządzenia. Zakończenie tych prac skutkować może powstaniem nowego prawa miejscowego rozstrzygającego o ustaleniach na danym terenie. W związku z tym wydanie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia uzależniono od określenia tych warunków w planie miejscowym słusznie uznając, że istnieje związek pomiędzy rozstrzygnięciem a ustaleniem w planie warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. Odnosząc się natomiast do argumentu, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje sposób postępowania bez jego zawieszania w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ustawy) Kolegium wyjaśnia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest planu, a organ przystąpił do jego sporządzenia (art. 45 ust. 2 powyższej ustawy). W takim przypadku przepis przewiduje możliwość zawieszenia postępowania. Brak jest więc możliwości przyjęcia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zarzut odwołującego się, iż nieprawidłowym jest zastosowanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisu art. 45 pkt. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za zasadny, jak również fakt, iż należało przywołać w podstawie prawnej art. 85 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z odpowiednimi przepisami uchylonej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to jednak uchybienie wpływające na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, ponawiając w niej zarzuty zawarte w zażaleniu a rozstrzygniecie organu I instancji. Ponadto wskazał, iż niesłusznym jest również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej uznania za prawidłowe zastosowania przez Prezydenta Miasta art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Argumentacja Kolegium jest o tyle niezrozumiała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a więc a charakter powszechnie obowiązujący i nie określa praw i obowiązków konkretnych osób. Tym samym jego uchwalenie nie może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 kpa. Takie rozumowanie prowadziłoby bowiem do absurdalnych wniosków, że z chwilą wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą przez grupę posłów, z urzędu możliwym byłoby zawieszenie wszystkich postępowań w sprawach, których dotyczy zgłoszona inicjatywa. Nadto Kolegium niewątpliwie nie zastosowało się do powszechni obowiązujących zasad wykładni nakazującej stosować przepis szczególny przed przepisem ogólnym. Jeżeli ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestie związane z zawieszeniem postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to oznacza, że z chwila zaistnienia tych warunków, powołując się na przesłankę przystąpienia do prac planistycznych, zawieszenie postępowania możliwe jest tylko na podstawie art. 45 ust. 2 tej ustawy. Utrzymując postanowienie Prezydenta Miasta w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewątpliwie obraziło zatem art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (por. art. 85 ust 2 tej ustawy). Z akt sprawy wynika, iż w sprawie niniejszej w lipcu 2003 r. ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Słupsku nr XIII/115/03 z dnia 25 czerwca 2003 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Słupska pod nazwą "Śródmieście". Art. 45 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowił, że dla obszarów, dla których, zgodnie z art. 13 ust. 1, istnieje obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Dla obszarów nie wymienionych w ust. 1, a w odniesieniu do których nastąpiło ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia tego ogłoszenia. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie dokonano jego zmiany. stosuje się odpowiednio przepisy art. 44 albo ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 45 ust 2 ustawy). Przepis ten daje gminie możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania i to niezależnie od przyczyn przewidzianych wart. 97 § 1 i 98 § 1 k.p.a. Analiza treści przepisu art. 45 ust. 2 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje. że dotyczy on zarówno sytuacji, gdy dla danego obszaru brak było obowiązującego planu miejscowego, jak i tych, gdy plan taki był uchwalony lub rada gminy zdecydowała o dokonaniu jego zmiany bądź zastąpienia go nowym planem. Ograniczenia takiego nie można również wyprowadzić z treści art. 67 i 68 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłączna przesłanka dla zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego i organ prowadzący postępowanie samodzielnie ocenia. czy z fakultatywnego uprawnienia do zawieszenia postępowania skorzysta. a zatem uzna. że w odniesieniu do przedstawionego wniosku zawieszenie postępowania jest celowe. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1999 r., sygn. akt IV S.A. 47/97, Lex nr 47302) W sprawie niniejszej organ skorzystał z możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na okres 8 miesięcy, w sytuacji, gdy przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. Przystąpienie do sporządzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uprawnia - stosownie do art. 45 ust. 2 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - do zawieszenia postępowania tylko w takim przypadku, kiedy zmiana planu dotyczy tej strefy terenu, na której znajduje się nieruchomość, co do której wnioskodawca ubiega się o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i to na czas nie dłuższy niż 12 m-cy(poL wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 658/97, Lex nr 44229). W sprawie niniejszej bezsporne jest. że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje obszar objęty planowaniem. Jeśli więc organ administracji skorzystał z regulacji prawnej art. 45 ust. 2 ustawy, bowiem zaistniały przesłanki określone tym przepisem, to nie można uznać zasadności skargi, że uczynił to z naruszeniem prawa, nawet jeśli się zważy, iż jest to zawieszenie fakultatywne a nie obligatoryjne. Organ miał prawo zawiesić postępowanie, bo zachodziły przesłanki ku temu. Gdyby nie skorzystał z tej formy, wobec zaistnienia przesłanek, to możnaby wtedy postawić zarzut dowolności. Żadnym sposobem nie można więc uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa, jeżeli organ skorzystał z możliwości wynikających z normy prawnej przy istnieniu ku temu podstaw w stanie faktycznym. Z treści przepisu wynika. iż okres zawieszenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy bez określenia początkowego terminu, od którego biegnie zawieszenie W przedmiotowej sprawie organ zawiesił postępowanie na okres 8 miesięcy. Wbrew zarzutom skargi stwierdzić należy, że przepis art. 45 ust. 2 ustawy określa, że dopiero wówczas gdy w okresie 12 miesięcy trwającego zawieszenia postępowania nie dojdzie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - mają zastosowanie przepisy art. 44 ustawy po uprzednim podjęciu postępowania. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa, co uzasadnia oddalenie skargi. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.