VI SA/Wa 664/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005r. sprawy ze skargi Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2004r., Nr [...] w przedmiocie wyłączenia nieruchomości o pow. 1.46 ha z gruntów Wspólnoty Gruntowej w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] i postanowienia wznawiającego postępowanie z dnia [...] października 2003r.; 2. stwierdza, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi [...] kwotę 455,-( czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną przez Spółkę Wspólnoty Gruntowej wsi [...] decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].11.2003 r. nr [...] wydaną z mocy porozumienia zawartego w dniu [...] sierpnia 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego z Zarządem Miasta i Gminy [...], orzekającą - po wznowieniu w dniu [...] października 2003r. postępowania - o uchyleniu ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...].12.1998r. i stwierdzającej, że nieruchomość o łącznej powierzchni 48,43 ha zapisana w ewidencji gruntów z 1962 r. w pozycji Wspólnoty Gruntowej wsi [...] - pomniejszona o 1,46 ha - w dniu [...] lipca 1963 r. należała do tej Wspólnoty. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia były wskazane w decyzji przepisy art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. /t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, pozycja 1071 z późn. zm.),art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 3 i 8 ust. l ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.) oraz upoważnienie wynikające z porozumienia pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego z Zarządem Miasta i Gminy [...] zawartego w dniu [...] sierpnia 1990 r. Podstawą faktyczną były następujące ustalenia: W lipcu 1996r. Gmina [...] złożyła wniosek do Sądu Rejonowego dla [...] o stwierdzenie przez zasiedzenie działki o pow.1,46 ha wchodzącej w skład dawnej działki nr [...] należącej do wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi [...]. Decyzją z dnia [...].12.1998 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził, że nieruchomość o ogólnej powierzchni 27,72 ha składająca się z działek nr [...],[...],[...] położonych we wsi [...] stanowi wspólnotę gruntową mieszkańców tej wsi. Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2002r. w sprawie [...] oddalił wniosek o zasiedzenie, a apelacja Gminy [...] została oddalona postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003r. Wnioskiem z dnia [...].11.2001 r. z-ca Burmistrza Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].12.1998 r. na tej podstawie, że zmieniły się numery działek ewidencyjnych. Pismem z dnia [...].09.2003 r. Przewodniczący SKO w [...] wskazał na brak podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., pouczając, że fakt odnowienia ewidencji gruntów w wyniku którego doszło do zmiany numeracji i powierzchni działek, należy oceniać w kategoriach zmian stanu faktycznego, a więc wady jaką obarczone zostało postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji. Uzasadniałoby to wznowienie postępowania - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy czym poinformował, że do wznowienia postępowania właściwym organem jest Starosta [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2003r. Burmistrz Miasta Gminy [...] wznowił postępowanie w sprawie prawomocnej decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1998r. na postawie art.149§1 i 2 oraz art.150§1 kpa powołując się na nowe okoliczności i dowody nie znane mu w czasie wydawania tej decyzji, o których powziął wiadomość w toku postępowania w sprawie o zasiedzenie, a mianowicie, że na cele budowy szkoły w [...] przekazano z końcem 1962r. 1 ha 37 a zamiast 1 ha 46a wykazanej w ewidencji gruntów. Nie wskazał podstawy prawnej swojej właściwości uprawniającej go do wznowienia postępowania. Następnie powołując się na upoważnienie wynikające z porozumienia pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego z Zarządem Miasta i Gminy [...] zawartego w dniu [...] sierpnia 1990 r. decyzją z dnia [...].11.2003 r. nr [...] orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji o nr [...] z dnia [...].12.1998 r. stwierdzając, że nieruchomość o łącznej powierzchni 48,43 ha zapisana w ewidencji gruntów z 1962 r. w pozycji Wspólnoty Gruntowej wsi [...] pomniejszona 0 1,46 ha na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.), tj. w dniu [...] lipca 1963 r. należała do Wspólnoty Gruntowej wsi [...]. W uzasadnieniu powołał się na jaw nowe okoliczności oraz nowe dowody nie znane organowi wydającemu w/w. decyzję, odnoszące się do numeracji oraz powierzchni działek stanowiących wspólnotę gruntową mieszkańców wsi [...], jak i faktu przekazania nieruchomości o powierzchni 1,46 ha - wchodząca w skład dawnej działki o nr ew. [...] (od roku 1965 nr ew. [...], a obecnie nr [...]) - na cele związane z budową Szkoły Podstawowej w [...], o czym świadczy pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z dnia [...].12.1962r. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. W uzasadnieniu przyjął faktyczne przekazanie tej nieruchomości na cele budowy szkoły z końcem 1962 r., co powodowało, że nie zalicza się jej do wspólnoty gruntowej zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Na podstawie art. 8 ust. 1 i 5 ww. ustawy, wspólnotę gruntową stanowią nieruchomości posiadające dawne numery ewidencyjne [...],[...],[...],[...] i [...], a po zmianach ewidencyjnych numery działek; [...],[...],[...],[...],[...],[...], o łącznej powierzchni 46,97 ha. Wyłącznie te nieruchomości stanowią grunty nadane rolnikom wsi [...] w wyniku uwłaszczenia włościan do wspólnego użytkowania, jako wspólne tereny rolne i leśne, wobec czego zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy stanowią wspólnotę gruntową. Od decyzji Spółka Wspólnoty Gruntowej wsi [...] wniosła odwołanie podnosząc, że działki pod budowę szkoły nie zostały nigdy przekazane na rzecz Skarbu Państwa, a wobec tego wspólnota obejmuje 48,43 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzielając argumentów odwołującego wskazywało zarówno na treść art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który stanowi, że nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne - do dnia 30 września 1960 r., zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu, jak i powołało się na dodatkową okoliczność podniesioną przez organ I instancji po złożeniu odwołania. Mianowicie, w końcu listopada 2003r. Gmina [...] odnalazła odpis dokumentu: "Uchwała dobrowolna w sprawie przekazania ziemi na własność szkole podstawowej w [...] podjęta dnia [...].08.1960 r. przez mieszkańców wsi [...] posiadających udział w ogólnych gruntach gromadzkich znajdujących się w tut. miejscowości", poświadczony przez Notariusza w [...] repertorium [...] nr [...] dnia [...].12.2003r. W uchwale podano, że przekazaniu podlega grunt o powierzchni 1,4 ha i dokładnie opisano jego położenie. Przekazanie ziemi na rzecz szkoły podstawowej należy uznać za przekazanie na cel publiczny w rozumieniu ww. przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Wspólnoty Gruntowej domagała się uchylenia decyzji, ewentualnie stwierdzenia nieważności i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego: art. 3 i 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.) – poprzez przyjęcie, że w dacie wejścia w życie tej ustawy nieruchomość nie należała do skarżącego; - procesowego : art. 7, 9, 10, 75 § 1, 97 § 1 pkt 4, 77 § 1, 107 § 3, 138, 145 § 1, 150 § 2 i 156 § 1 pkt 1 i 157 § 3 kpa poprzez dokonanie ustaleń na nieoryginalnym materiale ujawnionym dopiero przed organem II instancji, którego prawdziwość jest kwestionowana, nie przesłuchanie świadków, dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z ustaleniami stanu faktycznego dokonanego przez sad powszechny w sprawie o zasiedzenie, przyjęcia właściwości organu orzekającego w I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi. Wskazywał, że w sytuacji, gdy organy I i II instancji dysponowały odpisem dokumentu z [...].08.1960r. poświadczonego przez notariusza - nie było konieczne przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków. Zdaniem organu – tym dokumentem został udowodniony fakt przekazania nieruchomości na cele publiczne, a jego sfałszowanie nie wykazane prawomocnym orzeczeniem sądu. Z kolei na pozwoleniu na budowę z [...].12.1962r. nie określono bliżej terminu, ale wskazano wieś [...], gdzie nie budowano innej szkoły. Organ podnosił, ze przed sądami powszechnymi toczyła się sprawa o zasiedzenie, a nie o ustalenie nabycia na własność przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa – na podstawie tych dokumentów. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości SKO podnosiło, że właściwym do wznowienia postępowania był; organ wydający decyzję z dnia [...].12.1998 r., a nie organ wyższej instancji. Kolegium wskazało nadto, że nie przesądziło, dopuszczając dowód z dokumentu z dnia [...].08.1960r., że nieruchomość została prawnie przekazana na rzecz Skarbu Państwa, ale że została przekazana faktycznie Skarbowi Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty Skarżącej są uzasadnione. Wprawdzie wskazała ona w skardze jakie przepisy prawa materialnego, czy procesowego naruszała zaskarżona decyzja, Sąd jednakże rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, także z innych przyczyn niż to wskazują skarżący. Po pierwsze, organ I instancji wznawiając postępowanie jak i wydając decyzję I instancji nie był organem uprawnionym do orzekania . Orzekając o wznowieniu postępowania w dniu [...] października 2003r. jak i w zakresie wydania decyzji I instancji – [...] listopada 2003r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie mógł legitymować się już upoważnieniem wynikającym z porozumienia między nim, a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1990 r., ponieważ wygasło ono z mocy ustawy z dniem 31 grudnia 1998r. - w związku z reformą ustrojową państwa. Od 1 stycznia 1999r. organem właściwym do orzekania w sprawach zaliczenia nieruchomości do wspólnot gruntowych był starosta, a nie kierownik urzędu rejonowego. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) zmieniony został przez art. 22 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz.U.98.106.668 )- z dniem 1 stycznia 1999 r. Słuszny jest zatem zarzut Skarżącej co do braku właściwości, chociaż ostatecznie na rozprawie wskazała, że polega ona na tym, że o wznowieniu postępowania nie orzekał organ wyższej instancji na mocy art.150 § 2 kpa. Należy przyjąć, że na etapie orzekania w I instancji tj. zarówno wznowienia postępowania jak i decyzji upoważnionym z mocy ustawy organem był Starosta [...], bądź upoważniony przez niego organ, a nie organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (art. 150 § 1 kpa). Będzie to miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona art. 145 § 1 kpa. (wyrok NSA w Warszawie 1998.10.16 II SA 1169/98 LEX nr 41822) SKO w piśmie z dnia [...] września 2003r. odmawiającym stwierdzenia nieważności decyzji z [...].12.1998r.- instruowało Burmistrza o właściwości Starosty [...] jako organu orzekającego w tego rodzaju sprawach, zarówno w zakresie wznowienia postępowania jak i wydania decyzji I instancji. Mimo tych pouczeń Burmistrz m. [...] orzekał w sprawie powołując się na wygasłe z mocy prawa upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji II instancji pominęło kwestie, o których pouczało Burmistrza, doprowadzając do jej utrzymania w warunkach nieważności postępowania przed organem I instancji, czym naruszyło 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 138 i 156 § 1 pkt 1kpa. Ubocznie należy przyznać rację Skarżącemu, że wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].12.1998r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało z obrazą art. 157 § 3 kpa, jako że odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej, a nie pismem, bez zawiadomienia właścicieli nieruchomości. Należy podnieść i inne okoliczności słusznie podniesione w skardze, że dopiero po złożeniu odwołania od decyzji I instancji, co wynika z pisma Burmistrza - z końcem listopada 2003r. znaleziono nowy dowód w sprawie - kserokopię uchwały wspólnoty z 1960r, złożoną z kserokopią poświadczenia przez notariusza - dowód kwestionowany przez stronę skarżącą. SKO błędnie przyjęło, że organy I i II instancji dysponowały odpisem dokumentu z [...].08.1960r., co potwierdza odpowiedź na skargę. Zauważyć należy, że tego dowodu Burmistrz nie posiadał ani w dacie domagania się stwierdzenia nieważności decyzji, ani w dacie wznowienia postępowania, nie posiadał go także w dacie decyzji I instancji, co błędnie ustala SKO. Orzekając zatem na podstawie nowego dowodu organ II instancji nie pouczył strony o jej prawach wynikających z art. 10 kpa i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania, pozbawiając ją możliwości obrony praw, zaś ocenił ten dowód – z naruszeniem art. 107 § 3 kpa - jako decydujący o zasadności zaskarżonej decyzji. Pomijając kwestię oceny nowego dokumentu, co do prawdziwości którego toczy się obecnie postępowanie karne, zauważyć należy, że w uzasadnieniu SKO pominęło ustalenia prawomocnego postanowienia sądu powszechnego - Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2003r. w sprawie [...] – w świetle art. 3 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( prawne lub faktyczne przekazanie na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r.). W sprawie tej Sąd dokonał oceny charakteru przekazania nieruchomości pod budowę szkoły. Nie ulega zatem wątpliwości, że złożenie nowo znalezionego dokumentu dopiero na etapie odwołania wymagało przeprowadzenia postępowania w tej sprawie z zachowaniem wszelkich zasad o których mowa w art. 7, 9, 10, 75 § 1 oraz 77 kpa, których naruszenia dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powyższe okoliczności wskazują, że rozstrzygnięcie Sądu, usuwające z obrotu prawnego zarówno wydane z rażącym naruszeniem prawa obie decyzje, jak i postanowienie wznawiające postępowanie, otworzy ewentualną możliwość rozpatrzenia przez właściwy organ - Starostę [...] - przede wszystkim kwestii przesłanki wznowieniowej. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2, a o kosztach postępowania orzekł po myśli art. 200, zaś co do niewykonywania zaskarżonej decyzji na mocy art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02., Nr 153, poz.1270).