I OSK 811/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005r. , sygn. akt I SA 2608/03 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] , Nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2608/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi B. K. i I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonych w Warszawie przy ul. [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organy obu instancji rozpoznały sprawę zgodnie z przepisami prawa, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, a swoje stanowisko uzasadniły w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 1 kpa. Podkreślił, że wszczynający postępowanie administracyjne wniosek B. K. z dnia 4 października 2000 r. zawierał żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, które to w piśmie z dnia 22 listopada 2001 r. zostało skonkretyzowane jako wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (zwany dalej dekretem). Organy będąc związane takim żądaniem rozpoznały wniosek w świetle przesłanek określonych w art. 7 dekretu. Dlatego też z uwagi fakt, iż wzmiankowany przepis zawiera wymóg zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy (co dokonało się w dniu 25 listopada 1948 r.), a wniosek skarżącej złożony został dopiero w dniu 6 października 2000 r., a nie jak należało do dnia 25 maja 1949 r., przedmiotowy wniosek, jako spóźniony, nie mógł być uwzględniony. Zatem zdaniem Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, zaś organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy tę decyzję. W odpowiedzi na zarzut skarżącej, iż organy nie zbadały w sposób dostateczny, czy przedmiotowy wniosek nie został jednak złożony w ustawowym terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego jednoznacznie wynika, iż takiego wniosku w przeszłości nigdy nie wniesiono. Od powyższego wyroku B. K. w ustawowym terminie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie: - art. 141 ust. 2 wzmiankowanej ustawy poprzez niewystarczające uzasadnienie orzeczenia, nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, - art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 kpa m.in. poprzez zaakceptowanie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż sprawa została w sposób należyty wyjaśniona pomimo nie wyjaśnienia istotnych okoliczności dla sprawy, zaakceptowanie postępowania organów administracji, które wbrew obowiązkowi nie poinformowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie czy wniosek w trybie art. 7 dekretu został złożony. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał wnikliwie zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, ale rozpatrując sprawę dokonał uproszczenia w ten sposób, iż przyjął, że skarżąca zgłosiła w 2000 r. wniosek w trybie art. 7 dekretu i w związku z tym wobec stwierdzenia złożenia go po terminie uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa. Tymczasem, jak podkreśliła skarżąca, istotą przedmiotowego wniosku było żądanie rozpoznania wniosku o ustanowienie zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu prawa wieczystej dzierżawy (w chwili obecnej użytkowania wieczystego), który zdaniem skarżącej został złożony w przewidzianym w art. 7 dekretu terminie przez M. M. Skarżąca zauważyła, że co prawda takiego wniosku nie odnaleziono, ale z uwagi na znaczny upływ czasu istnieje duże prawdopodobieństwo jego zaginięcia, a ponadto z zebranego materiału dowodowego wynika, iż M. M., jego żona i następcy prawni byli traktowani tak jakby wniosek ten został złożony w terminie (dowodzi tego m.in. postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 10 marca 1962 r., zaświadczenie wydane przez Sąd Rejonowy z dnia 28 marca 2000 r.). Istotą niniejszej sprawy nie było zatem rozstrzygnięcie, czy wniosek w trybie art. 7 dekretu można złożyć skutecznie po terminie, czy można ten termin przywrócić ale ustalenie, na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy wniosek taki został w ogóle złożony. Skarżąca podkreśliła również, iż właściciele nieruchomości swoim postępowaniem wielokrotnie wyrażali wolę odzyskania własności gruntu, świadczyć o tym mogą dokumenty potwierdzające przeprowadzoną przez nich odbudowę budynku po wojennych zniszczeniach, zaciągnięta na ten cel pożyczka zabezpieczona hipoteką na przedmiotowej nieruchomości, uiszczanie podatku od nieruchomości. Fakty te dowodzą także, iż byli oni traktowani jak osoby, które złożyły stosowny wniosek. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe fakty organa administracji oraz Sąd winny zachować szczególną staranność przy wyjaśnianiu niniejszej sprawy, czego jednak, zdaniem skarżącej, nie zrobiły. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż z treści skargi kasacyjnej wynika, iż skarżąca domaga się stwierdzenia, że ponieważ byli właściciele przedmiotowej nieruchomości byli traktowani jak właściciele przez organy administracji publicznej w minionych latach, to byli i są właścicielami przynajmniej budynku położonego na tym gruncie. Z takim poglądem organ nie może się jednak zgodzić, bowiem zmiany ustrojowe oraz specyficzne uregulowanie własności gruntów i budynków na terenie m.st. Warszawy przez wiele lat uniemożliwiały wpisanie Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych jako właściciela nieruchomości, jeżeli brak było decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do danego gruntu. Stąd też decyzje takie zapadały nawet jeżeli właściciele w ogóle nie złożyli wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy. Ponadto zauważył, iż wejście w życie Kodeksu cywilnego oraz przepisów go wprowadzających zmieniło stan prawny i obecnie niemożliwe jest, aby spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości "dekretowych" byli właścicielami budynku wzniesionego na gruncie należącym do m.st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że jest związany wnioskami skargi jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu natomiast Sąd ten bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 art. 183 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając się do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy podnieść, że w skardze kasacyjnej został zgłoszony zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, choć przepis art. 141 tej ustawy nie zawiera "ustępów" a "paragrafy". Z treści zaś sformułowanego zarzutu wynika, że chodzi o § 4 art. 141, a nie § 2 tego przepisu. § 2 art. 141 ustawy określa bowiem, kiedy następuje uzasadnienie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na wniosek strony. Natomiast § 4 art. 141 ustawy określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Skoro skarżący twierdzi, że uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego jest niewystarczające i nie zawiera ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, to skarżący ma na uwadze art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew stanowisku skarżącego, uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, ustosunkowanie do zarzutów skargi oraz podstawę prawną, a zatem elementy uzasadnienia wynikające z art. 141 § 4 ustawy. Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie tego dekretu, w myśl art. 1 wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy. Art. 7 dekretu stwarzał dotychczasowemu właścicielowi możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, które to prawo z mocy art. XXXIX dekretu z dnia 11 października 1946 r. – przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. nr 57, poz. 321) zostało przekształcone w prawo własności czasowej, a na podstawie art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159) przekształciło się w prawa użytkowania wieczystego. Art. 7 ust. 1 dekretu określa termin złożenia takiego wniosku. Natomiast art. 7 ust. 2 dekretu zawiera kryterium przyznania prawa własności czasowej, czy zabudowy, a tym kryterium jest brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Nie można było zatem rozpoznawać sprawy, jak sugeruje skarżący, w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu, bez ustalenia czy wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony stosownie do art. 7 ust. 1 w ustawowym terminie. Jeżeli wniosek, o którym wyżej mowa nie został zgłoszony, to nie można badać czy zachodzi kryterium z art. 78 ust. 2 do jego uwzględnienia. Wbrew stanowisku skarżącego ustalenia Sądu w tym zakresie, że w ogóle wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony, są prawidłowe. Należy podkreślić, że w piśmie z 12 października 1961 r. wydanym przez zastępcę kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej zostało podane, że wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu przy ul. [...] nie został złożony, co również podkreślono w zaświadczeniu wydanym przez tego kierownika z dnia 22 marca 1962 r. zainteresowanej I. M. (karta numer 8 akt administracyjnych). Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) stworzyła możliwość ubiegania się o zwrot przejętych nieruchomości na podstawie dekretu, ale wnioski musiały być złożone do 31 grudnia 1988 r. i musiały być spełnione warunki określone w art. 82 ust. 2, 3, 4 i 5 tej ustawy. Wobec nie zgłoszenia wniosku w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione. Jeżeli chodzi o drugi zarzut skargi, a mianowicie naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa, to należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował bezpośrednio tych przepisów, gdyż mają one zastosowanie przed organami administracji państwowej, natomiast Sąd w postępowaniu stosuje przepisy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów skarga kasacyjna jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).