II SA/Wr 818/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 28 lutego 2002r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ułożenia płyt chodnikowych wokół pawilonu handlowo-usługowego w J.-L. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem nr [...] z dnia 17.12.2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 97 § 4 (po sprostowaniu: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) zawiesił postępowanie w sprawie ułożenia płyt chodnikowych wokół pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce nr 165/17 i 166/1 w J.-L. przez W. S., do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego tj. legalności wybudowania całego tego obiektu, przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Według uzasadniania, w innej sprawie toczyło się postępowanie w przedmiocie rozbiórki powyższego obiektu, które uległo zawieszeniu. Kolejno skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki chodnika ułożonego przy tym obiekcie. Oględziny potwierdziły ułożenie tego chodnika. Jednak chodnik jest urządzeniem związanym z obiektem zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Dopóki w obiegu prawnym jest decyzja na kontynuację robót na obiekcie, nie można rozpatrywać chodnika jako samodzielnego obiektu budowlanego. Wobec braku znamion naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane należało zawiesić postępowanie. W zażaleniu na to postanowienie skarżący nadal domagał się nakazania rozbiórki płyt chodnikowych ułożonych bezprawnie na skwerze miejskim oraz wniósł o wyłączenie organu I instancji z powodu stronniczości i nieznajomości prawa. W uzasadnieniu wskazał, że nielegalność budowy obiektu przez W. S. została potwierdzona wyrokiem NSA. W toku dotychczasowego postępowania toczącego się od 1999r. organ I instancji najpierw decyzją odmówił wszczęcia postępowania, a po jej uchyleniu, bezpodstawnie zawiesił to postępowanie. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia 13.02.2001r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ułożenia płyt chodnikowych na działce nr 165/17 i 166/1, gdyż ułożone płyty stanowiły element zagospodarowania działek w ramach budowy pawilonu handlowo-usługowego. Skoro sprawa dotycząca tej budowy rozpatrywana jest w NSA, a sprawy ciągu komunikacyjnego nie można rozpatrywać oddzielnie, to postępowanie dotyczące tego urządzenia technicznego związanego z obiektem organ ten ocenił jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia 4.06.2001r. organ odwoławczy uchylił decyzję o umorzeniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W chwili rozpatrywania zażalenia to uchybienie procesowe zostało wyeliminowane. Legalność wybudowania pawilonu stanowiła zagadnienie wstępne zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia 9.10.2000r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wybudowanego pawilonu. Z protokołu oględzin wynika, że płyty chodnikowe stanowią ciąg pieszo jezdny służący do obsługi komunikacyjnej pawilonu i są zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane urządzeniem związanym z tym obiektem budowlanym. Stanowią element zagospodarowania terenu wokół pawilonu. Spraw dotycząca ułożenia tych płyt ma ścisły związek z zakończeniem postępowania w sprawie budowy obiektu. Ponadto organ wskazał, że postanowieniem z dnia 15.12.2000r. odmówił wyłączenia organu od udziału w postępowaniu w sprawie budowy pawilonu, okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające to rozstrzygnięcie nie uległy zmianie, zaś sprawa ta ma ścisły związek z obecnie rozpatrywaną. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł przede wszystkim o zobowiązanie organu do przesłania kompletnych akt administracyjnych oraz opisał przebieg dotychczasowego postępowania, wszczętego na jego wniosek z dnia 30.11.1999r. o nakazanie rozbiórki płyt chodnikowych. Zarzucił, że postanowienie o zawieszeniu zostało wydane bez podstawy prawnej w oparciu o nieistniejący przepis art. 97 § 4 k.p.a. Podkreślał, że wybudowanie pawilonu nastąpiło bezprawnie, co potwierdziły wskazane w skardze wyroki NSA. W uzupełnieniu skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z prawomocnego wyroku karnego skazującego na sfałszowanie wydanej inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kolejnego wyroku karnego skazującego za bezprawne wydawanie na rzecz inwestora decyzji zezwalających na wybudowanie pawilonu. Wskazał ponadto, że dołączone przez organ akta administracyjne nie zawierają wszystkich dokumentów. Zarzucił w końcu, że zakończenie sprawy zawisłej przed NSA nie stanowiło zagadnienia wstępnego. Na rozprawie skarżący dołączył postanowienie z dnia 30.08.1996r. wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu, decyzję z dnia 6.11.1996r. stwierdzającą nieważność tego pozwolenia, decyzję z dnia 8.11.1996r. stwierdzającą nieważność decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę pawilonu, postanowienie z dnia 5.11.1997r. wyznaczające organowi I instancji termin do wydania decyzji w sprawie rozbiórki pawilonu, decyzję z dnia 7.10.1998r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbudowę pawilonu, decyzję z dnia 19.11.1998r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy pawilonu, gdyż rozbudowa została zrealizowana, a ponadto wydane w nin. sprawie decyzje o odmowie wszczęcia postępowania i uchyleniu tej odmowy, o umorzeniu postępowania i uchyleniu tego umorzenia oraz pismo organu I instancji z dnia 17.07.2002r. zawierające wyjaśnienie dla organu przełożonego, że decyzja z 1997r. o pozwoleniu na budowę pawilonu była ostateczna, zaś w aktach sprawy nie ma postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast decyzja z 1997r. została uchylona przez NSA, a w 1998r. przyjęto od inwestora zgłoszenie o zakończeniu robót zrealizowanych na podstawie tej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dołączone przez organ akta administracyjne nie zawierają materiału umożliwiającego przeprowadzenie pełnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, a w szczególności mogącego uzasadnić wniosek o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Akta te zawierają jedynie a) wyjaśnienie pisemne inwestora wraz z dokumentami mogącymi świadczyć o nabyciu przez niego prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr 166/6 zabudowanej stanowiącym odrębną nieruchomość pawilonem handlowo-usługowym na podstawie umowy sprzedaży i nieodpłatnego przeniesienia z dnia 27.12.2001r., na której przypuszczalnie wybudował chodnik b) protokół kontroli z dnia 8.10.2001r. na terenie działek nr 166/1 i 165/17 których dzierżawcą w części był inwestor, na których wokół pawilonu wybudowany został pas pieszo-jezdny dla samochodów dostawczych, z oświadczeniami inwestora o wykonaniu tego pasa na podstawie decyzji zezwalającej na wznowienie robót przy budowie pawilonu oraz skarżącego o wybudowaniu pasa na terenie skweru miejskiego i uciążliwościach dla sąsiedniego pawilonu handlowego skarżącego związanych z wybudowaniem tego pasa, które miało miejsce w okresie budowy pawilonu c) zawiadomienia z dnia 18.07.2001r. o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego w sprawie ułożenia płyt chodnikowych na działkach nr 165/17 i 166/1 oraz z dnia 18.09.2001r. o wizji lokalnej d) pismo Burmistrza z dnia 30.11.2001r. dokumentujące zgodność wykonania pasa pieszo-jezdnego z planem zagospodarowania przestrzennego, co nie było kwestionowane przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Akta nie zawierają natomiast żadnych danych, czy toczyło się postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego dotyczące pawilonu oraz jaki był przedmiot tego postępowania. Nie ma również dokumentów dotyczących postępowania prowadzonego w nin. sprawie od początku. Jak wynika z dołączonej na rozprawie decyzji nr [...] organu odwoławczego z dnia 4.06.2001r. uchylającej decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, zdaniem organu w toku ponownego rozpoznania powinno być dołączenie do akt sprawy materiału wyjaśniającego, czy ułożenie płyt chodnikowych objęte jest postępowaniem zawieszonym postanowieniem ostatecznym nr [...] z dnia 9.10.2000r. Przypuszczalnie, w wyniku zgromadzenia takiego materiału, organ I instancji powinien więc wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Tymczasem organ ten, nadal wyrażając niczym nie udokumentowane przeświadczenie, że wszczął postępowanie w sprawie części obiektu budowlanego, gdy cały obiekt objęty jest uprzednio wszczętym odrębnym postępowaniem, tym razem zawiesza to późniejsze zbędnie wszczęte postępowanie, chociaż z identycznym uzasadnieniem jak w przypadku umorzenia postępowania. Wydaje się, że niezależnie od tego, gdzie znajdują się akta główne postępowania lub postępowań prowadzonych w sprawie obiektu, uzyskanie z nich odpisów dla udokumentowania istotnej okoliczności w nin. sprawie, nie powinno stwarzać żadnych trudności. Natomiast organ odwoławczy, jak gdyby nie dostrzegając niewykonania przez organ I instancji zalecenia organu przełożonego, tym razem uznał za uzasadnione zawieszenie postępowania, bez rozważenia przesłanek tego rozstrzygnięcia. Jak wiadomo, zawieszenie postępowania pozostaje pozornie w niezgodności z zasadą szybkości postępowania, gdyż przerywa jego ciągłość. Jednak jak najszybsze osiągnięcie celu każdego postępowania, którym jest jego ostateczne zakończenie, możliwe jest niekiedy, tak aby zapewniona był procesowa skuteczność (niepodważalność czy stabilność) końcowego rozstrzygnięcia, poprzez czasowe wstrzymanie biegu postępowania na czas istnienia procesowej przeszkody dla załatwienia sprawy. Istnienie takiej przeszkody wymaga ustalenia i rozważenia, przy ścisłej wykładni przepisu procesowego ustanawiającego podstawę do zawieszenia postępowania. Ogólną przesłanką zawieszenia postępowania jest dążenie do zapobieżenia wadliwości postępowania, którego merytoryczne zakończenie w dacie zawieszenia wydaje się być pewne. Najpierw zatem należy zdecydowanie wykluczyć istnienie podstawy do umorzenia postępowania. W nin. sprawie organy nie mogły więc uniknąć problemu ewentualności umorzenia postępowania, podejmując próbę jedynie wstrzymania jego biegu. W domyśle organy zamierzały odłożyć chwilę rozstrzygania tego problemu do czasu zakończenia postępowania w sprawie legalności wybudowania całego obiektu, całego, czyli wraz z pasem pieszo-jezdnym. Przy analizie prawnej szczególnej przesłanki zawieszenia ustanowionej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga omówienia pojęcie zagadnienia wstępnego, przy podkreśleniu, że jego rozstrzygnięcie ma nastąpić przez inny organ lub sąd. Wśród cech prawnych zagadnienia wstępnego wymienia się a) konieczność jego powstania po wszczęciu postępowania, bowiem zawieszeniu ulega postępowanie już toczące się, gdy w jego toku wyłoniła się przeszkoda do dalszego prowadzenia sprawy, b) właściwość innego organu, czyli nawet tego samego, o ile prowadzi odrębne postępowanie (orzeczenie NSA z 25.01.2000r. I SA 1725/99 ONSA 2001/1/44) lub sądu (w tym zakresie skarżący trafnie wskazał na wyrok NSA z 13.10.2000r. IV SA 1670/98 ONSA 2001/4/189 wyjaśniający, że samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym dla oceny legalności decyzji ostatecznej rozstrzygającej zagadnienie wstępne, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, w którym istotne jest to rozstrzygniecie), c) jego uprzedniość, co oznacza, że jeszcze nie zostało przesądzone decyzją ostateczną (por. poprzednia uwaga o znaczeniu istnienia decyzji ostatecznej rozstrzygającej zagadnienie wstępne), d) istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, czyli musi w innym postępowaniu podlegać wyjaśnieniu zagadnienie prawne stanowiące przeszkodę chociażby do rozpatrywania sprawy (czyli gromadzenia dowodów, wyjaśniania). Skoro w nin. sprawie nie uległo wyjaśnieniu, z jakich przyczyn prejudycjalnych uległo zawieszeniu postępowanie w sprawie całego obiektu oraz nie ustalono, czy całość ta na pewno (jak przyznają strony) została wybudowana wraz z pasem pieszo-jezdnym, to zawieszenie postępowania było co najmniej przedwczesne, a najpewniej orzeczone zostało z naruszeniem scharakteryzowanych powyżej przesłanek ogólnej i szczególnej. Organ odwoławczy przed identycznym rozstrzygnięciem w kwestii zawieszenia, jak zwarte w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji, powinien zgromadzić w aktach sprawy materiał dostatecznie wyjaśniający przedmiot innych postępowań toczących się w sprawie pawilonu i sposób ich ostatecznego załatwienia oraz rozważyć związek nierozstrzygniętych tam zagadnień prawnych, o ile powstały w toku nin. sprawy, z możnością jego rozpatrywania lub zakończenia, o ile zostanie kategorycznie wyeliminowana możliwość zakończenia nin. sprawy już obecnie decyzją o umorzeniu postępowania (gdyż po wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki pawilonu wraz z pasem pieszo-jezdnym, ten sam organ nie powinien wszczynać odrębnego postępowania w sprawie rozbiórki pasa). Przed takim uzupełnieniem materiału sprawy nie będzie procesowo dopuszczalne utrzymanie w mocy orzeczonego przez organ I instancji zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1 270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzeczono jak na wstępie.