II OSK 878/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "B" Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1965/05 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1965/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. rozpatrzyło odwołanie Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E" w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji nr [...] z dnia 15 marca 2004 r. o warunkach zabudowy dla G. Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wielorodzinnego przy ul. C. oraz decyzji nr [...] z dnia 11 października 2004 r. o przeniesieniu ww. decyzji na rzecz B. Sp. z o.o. i na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji jako przyczynę odmowy wznowienia postępowania wskazał, iż MSM "E" nie jest stroną w tych sprawach, gdyż jest jedynie władającą działką nr 5/5 z obrębu 1-05-52 sąsiadującą z terenem inwestycji, zaś zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. W odwołaniu od tej decyzji MSM "E" podniosła, że jest długoletnim posiadaczem samoistnym w dobrej wierze nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, swoje władztwo wykonuje w oparciu o decyzję nr 162/78 z dnia 11 lipca 1978 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji na tym terenie oraz decyzji z dnia 24 listopada 1982 r. o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni użytkowania wieczystego. Podniesiono także, że planowana inwestycja będzie oddziaływać negatywnie na nieruchomości Spółdzielni i spowoduje ograniczenie możliwości korzystania z własnych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż art. 145 § 1 k.p.a. wymienia enumeratywnie przyczyny wznowienia postępowań, jedną z nich jest okoliczność kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek lub interes prawny. Organ uznał, iż przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mają właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ponieważ MSM "E" nie wykazała aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z terenem inwestycji objętej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. to nie jest stroną tego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła MSM "E" zarzucając naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 28, 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wnosząc o uchylenie w całości decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż z chwilą wniesienia do organu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na organie prowadzącym postępowanie ciąży zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o jego wszczęciu. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., a warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stroną będzie wnioskodawca, który wniósł o wydanie decyzji, a także osoba uprawniona w stosunku do nieruchomości, na którą rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do żądania wznowienia postępowania stanowi zaniechanie przez organ zawiadomienia wszystkich stron o wszczętym postępowaniu i pozbawienie przez to strony bez własnej winy udziału w postępowaniu. MSM "E" uznając, iż jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy Nr [...], wydaną w dniu [...] marca 2004 r. przez Prezydenta W., przeniesioną w dniu 11 października 2004 r. decyzją Nr [...] na rzecz B. Spółkę z o.o. – dotyczącą budowy zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z pełną infrastrukturą zlokalizowanego na działce nr 5/1 w obrębie 1-05-57 na terenie dzielnicy M. przy ul. I. w W. , wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego. Spółdzielnia podniosła, iż jest właścicielem budynków usytuowanych na działce 5/5 w obrębie 1-05-57, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i ma we władaniu opisany powyżej teren. Sąd wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż przymiot strony przysługuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tymże terenem. Jednakże orzecznictwo dopuszcza wyjątki od takiego ograniczenia kręgu stron i przyjmuje również, że za stronę, ze względu na konkretne okoliczności, zostanie uznana również osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym, prawem obligacyjnym czy trwałym zarządem. Podano, że na gruncie uprawnień wynikających z własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, które to prawo niewątpliwie przypomina prawo własności, jednakże zgodnie z systematyką kodeksu cywilnego jest tylko ograniczonym prawem rzeczowym, pojawiło się orzecznictwo które stoi na stanowisku, iż w pewnych szczególnych sytuacjach członek spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje własnościowe prawo do lokalu będzie uczestniczył jako strona w postępowaniach zarówno o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia budowlanego. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy ta konkretna decyzja rozstrzygać będzie o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego, który znajduje się w zasobach tej spółdzielni. Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ zbyt zawęził pojęcie strony mającej interes prawny do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie zbadał kwestii podnoszonej przez MSM "E.", że przysługuje jej prawo własności budynków usytuowanych na gruncie sąsiadującym z terenem inwestycji czym naruszył przepis art. 7 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zbada, komu przysługuje prawo własności budynków, czy stanowią one odrębny od gruntu przedmiot własności MSM "E" i na nowo oceni czy skarżący ma przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego D. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię, – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowym kryterium przy określaniu pojęcia strony jest posiadanie interesu prawnego, tzn. wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, mających stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przytoczono, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w takim przypadku danej osobie nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. W tym konkretnym przypadku można co najwyżej mówić o określonym interesie faktycznym MSM "E", a nie o interesie prawnym do bycia stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej że na każdym etapie postępowania MSM "E" nie wykazała uregulowanego prawa własności zarówno do gruntu, jak i budynków. Sformułowanie Sądu, że "organ w zaskarżonej decyzji zbyt zawęził pojęcie strony mającej interes prawny do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy" stanowi błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz zawiera błąd logiczny we wnioskowaniu, tj. jeśli dany podmiot nie jest w stanie wykazać prawa własności do nieruchomości, to tym bardziej nie jest w stanie wykazać prawa własności do samych tylko budynków, które zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego stanowią część składową gruntu i nie mogą, zgodnie z art. 47 § 1 k.c., stanowić odrębnego przedmiotu własności i innych praw rzeczowych. Wskazano także, że Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i sądowych rozpoznawanej sprawy, a w konsekwencji uznał, że postępowanie administracyjne jest dotknięte wadą poprzez naruszenie art. 7 k.p.a. Przytoczono, iż zgodnie z podstawową zasadą każdej procedury, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu wywodzi określone skutki prawne. MSM "E" na żadnym etapie postępowania nie wykazała aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki lub budynków sąsiadujących z terenem inwestycji objętej decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. MSM "E" nie przedstawiła stosownych dokumentów na potwierdzenie prawa własności zarówno do nieruchomości, jak i do samych budynków. Nie przedstawiała również takich dokumentów na żadnym etapie postępowania, wręcz przeciwnie w każdym swoim piśmie wyraźnie wskazywała, że ma nieuregulowany stan prawny do nieruchomości i jest w trakcie jego regulowania. Spółdzielnia przedstawiła natomiast decyzję z dnia 24 listopada 1982 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wydaną na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z treści ww. art. 11 tej ustawy wyraźnie wynika, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa następuje w drodze umowy i wymaga wpisu do księgi wieczystej, których to Spółdzielnia nie wykazała. W takiej sytuacji nie sposób zarzucić, aby organ administracji naruszył art. 7 k.p.a. oraz dokonał wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wskazuje art. 183 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być podmioty posiadające inne także prawa niż prawo własności i prawo użytkowania wieczystego do gruntu sąsiedniego. Zarzut ten nie jest słuszny. Jakkolwiek w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd co do zasady, iż stroną postępowania oprócz wnioskodawcy występującego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, brak jest wyraźnego przepisu prawnego, który by stanowczo wykluczył udział w charakterze strony innych podmiotów, które zgłaszają swój interes prawny w sytuacji negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zajmowaną nieruchomość sąsiednią. W sprawie niniejszej organy obu instancji odmówiły przymiotu strony Spółdzielni Mieszkaniowej "E" w W. wnioskującej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wielorodzinnego przy ul. C. Ustalono bowiem, że Spółdzielnia ta nie posiada tytułu własności ani nie legitymuje się prawem wieczystego użytkowania do terenów zajmowanych sąsiadujących bezpośrednio z działką objętą planowaną inwestycją. Organy zarzuciły, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "E" jest tylko podmiotem władającym działką nr 5/5 sąsiadującą z działką inwestycji. Stanowisko to za Sądem pierwszej instancji należy uznać za chybione. Zasadnie Sąd ten podniósł, iż legitymację strony należy oceniać na podstawie kryteriów określonych art. 28 k.p.a., tj. posiadanie interesu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie pojawił się odmienny niż dotychczasowy wspomniany już pogląd dopuszczający uznanie przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy innych podmiotów niż tylko właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich. Oceny takiej można dokonać ad casum w szczególnych okolicznościach sprawy. W niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "E" powoływała się na dwa swoje tytuły prawne, tj. decyzję nr 162/78 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji na zajmowanym terenie a także decyzję z dnia 24 listopada 1982 r. o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni użytkowania wieczystego zajmowanego terenu. Ponadto Spółdzielnia "E" powoływała się na samoistne posiadanie przedmiotowych gruntów na podstawie decyzji i własność wzniesionych na nich budynków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji przywiązał wagę do tych okoliczności mając na uwadze orzecznictwo NSA dopuszczające rozszerzenie podmiotów wykazujących interes prawny nie tylko oparty na prawie własności bądź wieczystym użytkowaniu. Komentatorzy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo Becka, Warszawa 2005 r.) a więc ustawy stanowiącej regulację prawną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zajmują stanowisko, że organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań inwestycji a w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Określony tak interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych ale może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością) prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (vide str. 416–417 ww. Komentarza). Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji w duchu tego stanowiska uznał za celowe dodatkowe wyjaśnienie sprawy dla oceny legitymacji strony Spółdzielni Mieszkaniowej "E" w W. i w konsekwencji tych ustaleń ponowne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania. Analizy i oceny wymagają okoliczności podnoszone przez Spółdzielnię, że jest wieloletnim od 1982 r. (25 lat) samoistnym posiadaczem nieruchomości – opartym na tytule prawnym w postaci administracyjnej decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania nieruchomości. Jakkolwiek decyzja ta nie zrodziła skutków prawnych przez brak sporządzenia umowy notarialnej i wpisu do księgi wieczystej prawa wieczystego użytkowania na rzecz Spółdzielni "E" – decyzja administracyjna nie została nigdy podważona a Spółdzielnia władając terenem zabudowała go obiektami mieszkalnymi. Jest więc Spółdzielnia samoistnym posiadaczem w dobrej wierze znajdującym ochronę prawną w art. 224 Kodeksu cywilnego. Jest podmiotem władającym i zarządcą budynkami zrealizowanymi także legalnie na podstawie powołanej decyzji realizacyjnej z 1978 r. Tych okoliczności faktycznych i prawnych nie oceniły organy wydając zaskarżoną decyzję. Przesądza to o konieczności ponownego zbadania sprawy a zatem w pełni uzasadnia wydane orzeczenie przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został nieprawidłowo sformułowany i jako taki nie podlega ocenie. Tak sformułowany zarzut nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi. W wyroku z dnia 26 lipca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowe jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jeżeli zarzut naruszenia tego przepisu jest powiązany ze wskazanymi w podstawie kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego a powiązanie to wynika zarówno z treści podstawy jak i treści uzasadnienia. Wymagania tego nie spełnia skarga kasacyjna w pkt 2 zarzutu. W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.