IV SA/Wa 853/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wanda Zielińska - Baran Sędziowie WSA Łukasz Krzycki Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Z. S., M. W. i J. W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania w związku ze stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2004 r.; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na rzecz skarżących Z.S., M. W. i J. W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. powołując się na przepis art. 151 § pkt 1 kpa w zw. z art. 145 a i art. 149 § 2 kpa, po wznowieniu postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2000 r. przyznającą spadkobiercom K. L. właściciela Zakładów M. w S. odszkodowanie w kwocie [...] złotych w związku ze stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa decyzji Ministra Oświaty z dnia [...] listopada 1958 r., stwierdzającej przejęcie na własność Państwa wymienionych wyżej Zakładów - odmówił uchylenia decyzji (z powodu braku podstaw do uchylenia). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie wniosku z dnia 30 października 2003 r., w którym wnioskujący powoływali się na przesłankę z art. 145a, który to przepis stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja. Wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. sygn. K 20/02 Trybunał orzekł, że art. 160 § 1 kpa i art. 260 § 1 ordynacji podatkowej w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i że rozstrzygnięcie to znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r. tj. od daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wnioskujący domagali się wydania nowej decyzji przyznającej im odszkodowanie za utracone korzyści w kwocie [...] złotych wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Ministra Oświaty z dnia [...] listopada 1958 r. Podnosili nadto, że decyzja MEN z dnia [...].08.2000 r. nie była im doręczona. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i analizie zebranych dowodów organ ocenił, że nie jest zasadny zarzut wadliwego doręczenia decyzji MEN z dnia [...].08.2000 r. Wnioskujący byli zapoznani z decyzją i zgodnie z pouczeniem w niej zawartym wnieśli pozew do sądu o odszkodowanie ponad kwotę [...] złotych przyznaną decyzją. Żądanie ponownego doręczenia decyzji, która została skutecznie zaskarżona do sądu nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa. Resort Oświaty według zebranego materiału dowodowego użytkował Zakłady M. w S. od dnia [...].11.1958 r. do końca 1976 r. tj. do dnia rozebrania obiektu, który użytkowała szkoła. Minister Edukacji Narodowej i Sportu według twierdzeń zawartych w decyzji nie jest stroną uprawnioną do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu o odszkodowanie za utracone korzyści. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli Z. S., M. W. i J. W., żądając uchylenia decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2004 r., decyzji MEN z dnia [...] sierpnia 2000 r. i orzeczenia o odszkodowaniu w żądanej wysokości, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do rozpoznania organowi właściwemu. W uzasadnieniu wniosku wskazywano, że organ nie wykazał, że decyzja MEN z dnia [...].08.2000 r. została doręczona wszystkim stronom postępowania zaś uzasadnienie decyzji nie powala na ustalenie z jakich powodów organ uznał, że żądanie odszkodowania w zakresie utraconych korzyści jest niezasadne. Uznając się za niewłaściwy w sprawie roszczenia o odszkodowanie, winien na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać sprawę organowi właściwemu, wydając stosowne postanowienie. Jeśli uważa się za organ właściwy i odmawia żądaniu strony, winien wykazać brak odpowiedzialności Skarbu Państwa, czego jednak zaniechał. Minister Edukacji Narodowej i Sportu po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji MEN z dnia [...] sierpnia 2000 r. Decyzja ta według organu wbrew twierdzeniom odwołujących się została doręczona J.W. ojcu M. W. i Z.S. (decyzję odebrał dorosły domownik jej zięć Z. G.). Organ stwierdził, że jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania i że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego rozstrzygnął sprawę co do istoty. Postępowanie według organu potwierdziło, że od 1976 r. organ nie użytkował obiektu (został rozebrany), zaś część działki po rozebranym obiekcie została zabudowana budynkiem, który jest administrowany przez Urząd Miasta S.. Wyrok Trybunału ma zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., a w tej dacie Minister Edukacji nie był już ani właścicielem, ani użytkownikiem mienia byłego przedsiębiorstwa, nie może zatem ponosić odpowiedzialności za ewentualne utracone korzyści powstałe po dniu 17.10.1997 r. Organ wskazał też, że wnioskujący nie przytoczyli podstawy faktycznej żądania, ani nie przedstawili żadnych wyliczeń na poparcie żądanej kwoty. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. S., M. W. i J.W. zarzucając naruszenie art. 151 § 1 kpa polegające na zastosowaniu pkt 1 tego przepisu zamiast pkt 2, co spowodowało, że organ odmówił uchylenia decyzji i zaniechał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, - naruszenie art. 160 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie jest organem właściwym do orzekania co do odszkodowania w zakresie szkody w postaci utraconych korzyści, wynikających z wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...].11.1958 r. ustalającego, że przedsiębiorstwo p.n. "Zakłady M." w S. przeszło z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. - naruszenie art. 77, 78 i 123 kpa poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego z dnia 4.04.2000 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. - naruszenie art. 80 kpa polegające na ustaleniu, że decyzja MEN z [...].08.2000 r. została doręczona M. W. zgodnie z art. 39 i.n. kpa i że wnioskujący nie wskazali podstawy faktycznej żądanego odszkodowania w kwocie [...] mln złotych. Wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu i zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za nieuzasadnione. W ocenie organu zaskarżona decyzja nie narusza ani art. 151 § 1 ani też 160 § 3 kpa. Skarżący nie mogą po upływie trzech lat trwania procesu przed sądem powszechnym żądać wznowienia postępowania administracyjnego z powodu niedoręczenia decyzji. Kwestionowana decyzja rozstrzygnęła o żądaniu wnioskujących, odmawiając im przyznania odszkodowania w kwocie [...] mln złotych. Wniosek o powołanie biegłego na okoliczność ustalenia wysokości dochodu jaki przyniosłoby przedsiębiorstwo był zdaniem organu niezasadny, gdyż prowadziłby do tego, że nie skarżący, ale biegły określiłby wysokość żądania. MEN nie jest właściwym organem do orzekania o odszkodowaniu na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. Zgodnie z treścią wyroku znajduje on zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17.10 1997 r., a po tej dacie MEN nie był ani właścicielem, ani użytkownikiem mienia byłego przedsiębiorstwa "Zakłady M. w S.". O wysokości odszkodowania ponad przyznane skarżącym decyzją winien rozstrzygnąć sąd powszechny w toczącym się postępowaniu przed Sądem Okręgowym w W. w sprawie I C [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ono zapadło było dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145 a kpa. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...].08.2000 r. przyznającą im odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa. We wniosku powołali się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 145a kpa. Przebieg postępowania wznowieniowego charakteryzuje się dwoma fazami. Pierwsza z nich polega na zbadaniu czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w kpa, czy został zachowany termin do złożenia wniosku, określony w art. 148 kpa i 145a § 2 kpa, jak również czy nie występują negatywne przesłanki wznowieniowe. Jeżeli wniosek jest oparty o przesłanki wznowieniowe i został złożony w terminie, to weryfikacja twierdzeń podmiotu następuje w fazie postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ może dokonać oceny materiału dowodowego i weryfikacji twierdzeń podmiotu co do zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Rozpoznając wniosek skarżących o wznowienie postępowania organ wydał [...].03.2004 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, a jako przesłankę wznowieniową wskazał art. 145 a kpa. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika by organ zbadał, czy wniosek został złożony w terminie (na wniosku data wpływu to 31.10.2003 r., a organ przyjął 30.10.2003 r.). Właściwą formą rozstrzygnięcia po wznowieniu postępowania jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje tylko dwa sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie stwierdzenia braku podstaw do wznowienia (nie zachodzi żadna z przesłanek wznowieniowych) odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym (art. 151 § 1 pkt 1 kpa), a gdy zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek wznowieniowych uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową rozstrzygającą co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Istnieje też możliwość rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu art. 151 § 2 kpa, według którego nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Kwestionowane rozstrzygnięcie organu zostało oparte o przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, co by wskazywało, że nie zachodzi żadna z podstaw do wznowienia postępowania. Uzasadnienie decyzji przeczy takiej ocenie. Jeżeli organ uznał doręczenie decyzji M. W. za prawidłowe (odbiór decyzji potwierdził jego ojciec J. W.), to w takiej sytuacji stanowisko organu o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należałoby podzielić. Wniosek oparty o tę przesłankę może być wniesiony w terminie 30 dni od daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Zachowanie tego terminu nie zostało przez stronę wykazane. Niezrozumiałe jest natomiast stanowisko organu co do przesłanki określonej w art. 145 a kpa. Uzasadnienie obu decyzji nie jest jasne w tej kwestii na co słusznie zwracają uwagę skarżący. Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdają się wskazywać, że organ orzekający nie kwestionuje, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niekonstytucyjności art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie do rzeczywistej szkody stanowi podstawę do dochodzenia odszkodowania za utracone korzyści, ale uznał, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia tego roszczenia, argumentując że od 1976 r. obiekt fizycznie nie istnieje, został rozebrany i że zgodnie z sentencją wyrok znajduje zastosowanie do szkód powstałych od 17.10.1997 r. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy organowi właściwemu następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ choć uznał, że nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy nie wydał stosownego postanowienia, ale decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Pozostała więc rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem decyzji, a jej sentencją. Stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do braku kompetencji organu nie można podzielić. Zgodnie z art. 160 § 3 kpa odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...].01.1999 r. orzekł, że decyzja Ministra Oświaty z dnia [...] listopada 1958 r. ustalająca przejęcie na własność Państwa Zakładów M. w S. wydana została z naruszeniem prawa. Powołując się na art. 160 kpa MEN decyzją z dnia [...].08.2000 r. orzekł o odszkodowaniu za poniesioną rzeczywistą szkodę w związku ze stwierdzeniem, że decyzja Ministra Oświaty z dnia [...] listopada 1958 r. wydana została z naruszeniem prawa. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. orzekł o niekonstytucyjności art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie do rzeczywistej szkody. Z momentem wejścia w życie wyroku Trybunału przepis art. 160 § 1 kpa nie utracił mocy obowiązującej. Zasada, że należy naprawić szkodę w sytuacjach wskazanych w tym przepisie została zachowana podobnie jak tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, wynikających z tego przepisu. Natomiast sam zakres naprawienia szkody podlega zasadzie pełnego odszkodowania. Sprawy gdzie podstawą rozstrzygnięcia był niekonstytucyjny przepis mogą być wznowione na podstawie stosownych procedur (art. 145a kpa). Konstytucjonalizacja prawa do reparacji szkód wyrządzonych bezprawnie przez władze publiczną nastąpiła z datą wejścia w życie Konstytucji. Dlatego też dotyczy szkód powstałych od tej daty. Skoro decyzja Ministra Oświaty z [...].11.1958 r. została wydana z naruszeniem prawa, to Minister Edukacji Narodowej i Sportu jest organem właściwym do rozstrzygnięcia o roszczeniu odszkodowawczym, opartym o przepis art. 160 § 1 kpa, obejmującym obecnie nie tylko szkodę rzeczywistą, ale i utracone korzyści liczone od dnia 17.10.1997 r. Okoliczność, że obiekt przestał fizycznie istnieć od 1976 r. (został rozebrany) pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. O tym jak długo przejęte przedsiębiorstwo mogło produkować i przynosić korzyści należy do oceny organu orzekającego. Wniosek o wznowienie postępowania i przyznanie odszkodowania obejmującego także utracone korzyści jest bardzo ogólnikowy. Żądana kwota [...] złotych nie została niczym wykazana. Organ mógł zobowiązać wnioskujących do przedłożenia wyliczeń i dowodów (dowody takie być może zostały przedłożone w postępowaniu sądowym), co nie zwalnia organu od samodzielnego dokonania ustaleń w tym zakresie. Szacunek spodziewanych korzyści dokonany przez biegłego nie rozstrzyga sprawy, jak to błędnie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę. Opinia biegłego jest jednym z dowodów podlegających swobodnej ocenie organu i może być podstawą rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 04.162.1693), wprowadziła zmiany w kodeksie postępowania administracyjnego uchylając przepis art. 160. Sprawy z tego zakresu tj. dochodzenie szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji zostały uregulowane w art. 417- kc i należą do właściwości sądu powszechnego. Przepis art. 5 cyt. ustawy, która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. stanowi, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepis art. 160 ustawy, o którym mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższych względów wobec naruszenia artg. 151 § 1 pkt 1 kpa należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu.