II OSK 590/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska (spr. ), Bogusław Moraczewski, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 512/04 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2) zasądza od J. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 250 zł ( dwieście pięćdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 lutego 2005 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2004 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji – budowa stacji tankowania samochodów gazem płynnym propan-butan na okres tymczasowy, tj. do czasu trwania umowy dzierżawy gruntu – na działce Nr [...] znajdującej się w pasie drogowym ulicy [...]. Jednocześnie wyrokiem tym Sąd I instancji uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdzające brak konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji, składającej się z dwóch zbiorników LPG o pojemności 4.850 l każdy oraz uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2004 r. ustalające, na podstawie art. 51 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska, że nie zachodzi konieczność sporządzenia raportu o oddziaływaniu zamierzonej inwestycji na środowisko. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organom orzekającym w sprawie umknęła istotna dla rozstrzygnięcia treść § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zmianami). Z mocy tego przepisu, zdaniem Sądu, istnieje obowiązek sporządzenia – na etapie ustalania warunków zabudowy dla takiej inwestycji – raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stąd – w ocenie Sądu – "bezprzedmiotowe było prowadzenie w spawie postępowania o jakim mowa w art. 51 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. mającego na celu ustalenie obowiązku sporządzenia raportu, gdyż wymóg jego sporządzenia wynikał z przepisu szczególnego". Ta okoliczność, nie dostrzeżona przez organ orzekający wskazana została w zaskarżonym wyroku jako uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem pow. § 6 pkt 1 pow. rozporządzenia. Działając zaś w powołaniu na art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji uchylił również postanowienia Prezydenta Miasta Białegostoku i Powiatowego Inspektora Nadzoru wydane w tym przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku reprezentowane przez radcę prawnego wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zarzucono naruszenie art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie mają zastosowania w przypadku dokonywania oceny oddziaływania na środowisko przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji tankowania samochodów gazem propan-butan (LPG) oraz naruszenie art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może określać tymczasowości tej inwestycji w oparciu o stosunek cywilno-prawny. W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 pow. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy "poprzez bezzasadne ustalenie na podstawie akt sprawy administracyjnej, że nastąpiło naruszenie przez Kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Powołując się na powyższe podstawy prawne skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżącego Kolegium, powołany przez Sąd I instancji przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. nie może być traktowany jako przepis szczególny do ustawy – Prawo ochrony środowiska, ponieważ, m.in. – wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w ustawie Prawo budowlane, powinno więc dotyczyć wyłącznie kwestii określonych w tej delegacji; nosi datę 20 września 2000 r., a zatem wydane zostało zarówno przed uchwaleniem jak i przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zmianami). O braku aktualności § 6 rozporządzenia świadczy użyte w nim pojęcie "oceny oddziaływania na środowisko", podczas, gdy od 1 stycznia 2001 r. obowiązuje pojęcie "raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" z ustawowymi wymogami co do jego zawartości. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej uznać należy, że postępowanie organów administracji poprzedzające wydanie decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji jak i decyzja wydana w tym postępowaniu były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska, natomiast wyrok Sądu I instancji kwestionujący tę decyzję jak i wydane w toku postępowania postanowienie narusza prawo. W kwestii dotyczącej określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, że stacja LPG lokalizowana jest na okres tymczasowy tj. do czasu trwania umowy dzierżawy z właścicielem terenu skarżący wyraża pogląd, że szczególny charakter inwestycji polegający na jej lokalizacji w pasie drogowym upoważniał organ, będący jednocześnie zarządcą tej drogi, do zawarcia w decyzji jej tymczasowości na czas obowiązywania umowy dzierżawy. Z tych względów, w ocenie strony skarżącej uchylenie zaskarżonej decyzji dokonane zostało z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, mimo że nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne. Nie jest bowiem zasadny zarzut, dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji oceny zamieszczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanowienia, iż "warunki te ustala się na okres tymczasowy (do czasu trwania umowy dzierżawy w właścicielem terenu)". Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji nie jest uprawniony do oceny uprawnień wnioskodawcy do terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji, lecz wyłącznie ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli został uchwalony bądź w razie jego braku i nieistnienia obowiązku sporządzenia – z obowiązującymi przepisami prawa (ustawami i wydanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi). Rodzaj zamierzonej inwestycji oceniany jest tylko w takim zakresie i znaczeniu, jakie jest niezbędne dla orzeczenia o tej zgodności. Okoliczność, iż zamierzona inwestycja jest przewidziana do realizacji w pasie drogowym tj. na terenie gdzie mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane (art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami) nie upoważnia organu orzekającego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji – do zawierania w decyzji, jako elementu merytorycznego rozstrzygnięcia, warunku, zastrzegającego że decyzja ta wydana zostaje na czas określony, wynikający z umowy dzierżawy. Takie ustalenia (dotyczące tymczasowości obiektu), zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami) zamieszczane są w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) zawiera zamkniętą listę merytorycznych elementów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że nie jest prawnie dopuszczalne zawieranie w tej decyzji nakazów, zakazów lub ograniczeń, które nie wynikają z treści tego przepisu. Wbrew zarzutom skargi na taką ocenę nie ma wpływu fakt, iż organ wydający tę decyzję jest równocześnie zarządcą drogi (wynajmującym inwestorowi teren pod budowę zamierzonej inwestycji). Wydając decyzję administracyjną organ ten nie działa bowiem jako właściciel czy zarządca drogi, lecz jako organ administracji właściwy do orzekania w konkretnej sprawie administracyjnej na podstawie obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zamieszczenie więc w decyzji warunków, nie znajdujących oparcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musiałoby skutkować uznaniem, że w tej części decyzja dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydana bez podstawy prawnej. Trafny natomiast jest zarzut bezzasadności stwierdzenia, iż przepis § 6 pow. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. wyłącza stosowanie procedury z art. 51 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska i że z tego przepisu rozporządzenia wynikał obowiązek sporządzenia na etapie ustalania warunków zabudowy – raportu – oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Powołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zmianami) upoważniającej właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia – w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej – warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać nie wymienione w pkcie 1 obiekty budowlane i ich usytuowanie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy – Prawo budowlane służy wykonaniu tej ustawy i nie może w swej treści wkraczać w materię regulowaną przez inną ustawę (por. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Z treści § 6 pow. rozporządzenia, a w szczególności z treści ust. 2 tego przepisu określającego podstawy i zakres opracowania oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w tym przepisie wynika, że przepis ten dotyczy ocen zasadniczo różniących się od raportu, o którym mowa w art. 51 i 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Oceny, o których mowa w tym przepisie mogą być wymagane w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w prawie budowlanym, tj. na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. w postępowaniu uregulowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa - Prawo ochrony środowiska obowiązująca w dacie rozpoznawania wniosku inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod zamierzoną inwestycję w art. 51 stanowi, że sporządzenia raportu wymagają planowane przedsięwzięcia, mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu stwierdzony został w drodze postanowienia – przez właściwy organ . W wykonaniu art. 51 ust. 8 pow. ustawy – Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 24 września 2002 r. określiła rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być nałożony w drodze postanowienia. Inwestycja, której dotyczy niniejsza sprawa nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja polega na realizacji stacji tankowania składającej się z dwóch zbiorników o pojemności 4.850 l każdy, nie przekracza więc określonej w § 2 pkt 9 lit. b tego rozporządzenia pojemności łącznej zbiorników 10.000 m3, ani też nie odpowiada szczegółowym kryteriom (uwarunkowaniom) określonym w § 4 rozporządzenia związanym z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do grupy przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być nałożony postanowieniem właściwego organu ochrony środowiska. Nie ma zatem podstaw do uznania, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2003 r. wydane na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stwierdzające konieczności sporządzenia raportu dla omawianego przedsięwzięcia i postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2004 r. wydane na podstawie art. 51 ust. 2 i 5 pow. ustawy ustalające, że nie zachodzi konieczność sporządzenia raportu, są niezgodne z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji rozważy ewentualne uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej oznaczenia terminu obowiązywania tej decyzji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 pow. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.