I OSK 508/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), , Anna Łuczaj, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2322/02 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lutego 2005 r., 4/II SA/Po 2322/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 89 ustawy z 16 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 września 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz.U. nr 67, poz. 712) utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania stronie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Podstawowym motywem tej decyzji był fakt, iż strona zbyła budynek mieszkalny w wyniku ustanowienia rozdzielności majątkowej małżeńskiej. Organ dokonał interpretacji art. 89 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 powołanego rozporządzenia i kierując się zasadą celowości wywiódł z całości rozdz. 6 ustawy normę zakazującą przyznania równoważnika w warunkach, w jakich znalazła się strona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że art. 89 ustawy o Służbie Więziennej wymienia okoliczności uzasadniające przyznanie równoważnika pieniężnego za brak mieszkania: funkcjonariusz musi pozostawać w służbie czynnej, nie ma mieszkania ani domu, ani też nie przydzielono mu kwatery tymczasowej oraz członkowie jego rodziny określeni w art. 86 ustawy nie mają mieszkania ani domu. Zdaniem Sądu przepis ten nie może budzić żadnych wątpliwości, dlatego nie jest potrzebne stosowanie innych niż językowe reguł wykładni. Przepis § 1 rozporządzenia z 13 czerwca 2001 r. powtórzył pozytywną przesłankę otrzymania równoważnika, zaś § 2 wprowadził niemającą zastosowania w sprawie przesłankę negatywną. Decyzje organów obu instancji wydane w sprawie nie znajdują oparcia w prawie materialnym, dodatkowo decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a. (powinno być: § 1) – brak wskazania podstawy ustawowej, brak wskazania przepisu rozporządzenia, brak przytoczenia normy prawnej, której zdaniem Sądu nie zawiera powołane w rubrum rozporządzenie. Wady te tylko częściowo naprawił organ odwoławczy. Sąd uznał za nieusprawiedliwione zastosowanie przy interpretacji art. 89 ustawy wykładni systemowej i celowościowej, ze względu na jednoznaczność przepisu, oraz ze względu na to, że dokonana interpretacja ma charakter zawężający prawo do równoważnika pieniężnego. Powołano się też na stanowisko NSA, który w wyroku z 14 lipca 2004 r., OSK 585/04, przyjął podobną wykładnię art. 89 ustawy i przepisów wskazanego rozporządzenia. W skardze kasacyjnej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej i w związku z tym zarzutem wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania za wszystkie instancje. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji, pozostaje w sprzeczności z art. 89 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis art. 89 został umieszczony w rozdz. 6 ustawy, regulującym całość świadczeń związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. Przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Ustawodawca wskazał kolejność świadczeń służących zaspokajaniu tych potrzeb funkcjonariuszy – prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny, o których mowa w art. 86 – co wynika z art. 85 ust. 1 ustawy, ale tylko wtedy, gdy nie posiada ona lub jego małżonek innego lokalu (art. 91 ust. 1). W razie niemożności przydzielenia lokalu ustawodawca przewiduje kolejno: równoważnik za brak lokalu, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Dlatego też logiczna jest wykładnia, przyjmująca zasadę stosowania jednolitych przesłanek warunkujących odmowę przyznania funkcjonariuszowi prawa do podstawowego świadczenia – praw do lokalu, jak i do świadczeń ekwiwalentnych – m.in. prawo do równoważnika pieniężnego. Jeżeli lokalu nie przydziela się w myśl art. 91 ust. 1 pkt 4 w razie zbycia przez funkcjonariusza lub małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu mieszkalnego, należy przyjąć, że przepis ten ma zastosowanie także do nie przyznawania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Skoro skarżący posiadał lokal mieszkalny i zbył go, zrzekając się do niego prawa w wyniku umowy o podziału majątku wspólnego, to utracił prawo do przydziału lokalu a więc także równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Powołano się też na wyrok NSA z 20 maja 2003 r., I SA 2630/01, w którym wyrażono pogląd, że jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez jego przydział, przepisy rozdz. 6 ustawy przewidują świadczenia pieniężne na rzecz funkcjonariusza stanowiące rodzaj rekompensaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom. Podniesiony w niej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisu art. 89 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.) nie jest pozbawiony trafności. Zgodzić można się bowiem ze składającym skargę kasacyjną, że istotą regulacji prawnej zawartej w rozdz. 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nie można też, wbrew temu, co wywodził Sąd I instancji, interpretować art. 89 ust. 1 ustawy w całkowitym oderwaniu od innych przepisów tego rozdziału 6 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy". Ustawodawca przewidział w nim cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: 1. przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 87 ust. 1); 2. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1); 3. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1); 4. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1). Jednocześnie w art. 91 ust. 1 ustawy wyliczono przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym w punkcie 4 jako przesłankę negatywną przydziału powołano zbycie przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem podstawowym, dopiero wtedy, gdy nie można zapewnić przydziału tego lokalu, może wchodzić w grę przyznanie innej formy pomocy. W tej sytuacji przyjąć wypada, iż rację ma wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, iż art. 89 ust. 1 ustawy musi być interpretowany łącznie z art. 91 ust. 1. Przyjęcie innego podejścia do interpretacji przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej, w tym do uregulowanego w nim prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, musiałoby prowadzić do wniosku, iż każdemu funkcjonariuszowi, niezależnie od tego, ile i jakich lokali wcześniej zbył, równoważnik taki przysługuje. Taka interpretacja zaś nie wydaje się być zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP. Podobne zresztą stanowisko wobec tych kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2005 r. I OSK 1574/04. Na marginesie można zauważyć, iż powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2004 r., OSK 585/04 wcale nie neguje konieczności dokonywania wykładni systemowej uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak mieszkania. Sąd uznał w nim jednak, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy jako, jego zdaniem, jasno sformułowany nie wymaga zastosowania tej metody wykładni. Z tym stanowiskiem, z powodów wyżej wskazanych trudno się zgodzić. Jednak przedstawione wyżej podejście do interpretacji powołanych przepisów prowadzić musi do nieoczekiwanych przez skarżącego wniosków. Należy bowiem mocno podkreślić, iż nie można uznać, że w sytuacji, w której skarżący był wspólnie z żoną właścicielem domu mieszkalnego, który to dom w wyniku podziału majątku wspólnego stał się wyłączną własnością żony (akt notarialny z 7 stycznia 1998 r.), a następnie w dniu 2 lipca 2002 r. małżeństwo to zostało rozwiązane przez rozwód. miało miejsce zbycie tego domu w rozumieniu art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. W rozpoznawanej sprawie nastąpił podział majątku wspólnego małżonków, w skład, którego wchodził m. in. dom mieszkalny, stanowiący przedmiot małżeńskiej wspólności ustawowej. Po podziale majątku wspólnego, dopóki małżeństwo jeszcze trwało, występowała przesłanka negatywna przydziału funkcjonariuszowi lokalu, a co za tym idzie, także równoważnika pieniężnego za brak lokalu określona w art. 91 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy. Po rozwiązaniu małżeństwa przesłanka ta ustała. Nie wystąpiła też w sprawie przesłanka z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż podział majątku wspólnego małżonków nie może być utożsamiany ze zbyciem domu mieszkalnego, zwłaszcza w kontekście późniejszego rozwiązania małżeństwa przez rozwód. Przedstawione wyżej rozważania nie zmieniają tego, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym uchylono decyzje organów administracji odmawiających skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.