III SA/Wa 1175/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Lubiński, sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Łukasz Duda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Klinicznego Nr [...] im. [...] w L. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2004r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Minister Zdrowia po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2004r. ustalającą wysokość zobowiązania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego nr [...] im. [...] w L. wobec budżetu państwa z tytułu niepodatkowych należności w kwocie [...]zł. Z uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji wynikało, iż zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] listopada 2000 roku skarżący w ramach realizacji "Programu działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia" otrzymał dotację w kwocie [...]zł na realizację zadań związanych z doposażeniem Izby Przyjęć. Umowa zawarta była do dnia [...] grudnia 2000 roku, a jej okres nie podlegał przedłużeniu. Jak wynikało z rozliczenia wykorzystania dotacji, środki te Szpital wydatkował na restrukturyzację Izby Przyjęć i zakup sprzętu medycznego. W związku z tym, że restrukturyzacja Izby Przyjęć jako komórki organizacyjnej Szpitala polegała na tworzeniu nowej struktury organizacyjnej bądź funkcjonalnej, nie mogła być związana z wydatkowaniem otrzymanych środków na bieżącą działalność jednostki. Na tej podstawie w przedstawionym przez Szpital rozliczeniu, Ministerstwo Zdrowia zakwestionowało faktury wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto stwierdzono przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków, tj. faktury były opłacone po terminie wynikającym z umowy, czyli po dniu [...] grudnia 2000r. W wyniku ostatecznego rozliczenia przypisano do zwrotu przez Szpital, z tytułu realizacji zadania określonego w zawartej umowie, kwotę [...]zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...]marca 2004r. skarżący podniósł, iż zgodnie z postanowieniami § 7 oraz § 9 zawartej umowy z dnia [...] listopada 2000r., na podstawie której otrzymał dotację, Minister Zdrowia lub osoba przez niego upoważniona traciła po upływie [...] miesięcy od jej wygaśnięcia możliwość przeprowadzenia kontroli w jednostce. Termin ten wg skarżącego upłynął w dniu [...] grudnia 2001r. ponieważ umowa obowiązywała do [...] grudnia 2000r. Minister Zdrowia zważył, iż postanowienia umowy zmierzające do uchylenia możliwości działania, przez jedną ze stron umowy, przewidzianych przepisami ustaw obowiązujących, nie mają skuteczności prawnej. Interpretacja postanowienia § 7 umowy, jako wyłączająca działanie przepisów o finansach publicznych w zakresie wydatkowania środków, niezgodnie z przeznaczeniem albo z przekroczeniem terminu, po którym prawo do dysponowania dotacją wygasa, byłaby jego zdaniem bezskuteczna. W miejsce postanowień umowy wchodzą w takiej sytuacji regulacje ustawowe i terminy przedawnienia ustalone na ich podstawie. W związku z powyższym Minister Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, iż została wydana z naruszenie prawa materialnego, tj. postanowień § 7 i § 9 umowy z dnia [...] listopada 2000r., poprzez przyjęcie błędnej interpretacji, zakładającej że postanowienia umowy nie wiążą stron, podczas gdy oczywistym było, iż postanowienia umowy wiążą podmioty, które umowę podpisały. Ponowił argument zawarty we wniosku ponowne o rozpatrzenie sprawy, iż Minister Zdrowia lub osoba przez niego upoważniona traci po upływie [...] miesięcy od wygaśnięcia umowy, tj. od dnia [...] grudnia 2000r. możliwość przeprowadzenia kontroli w jednostce. Stwierdził, iż w okresie [...] miesięcy od daty wygaśnięcia umowy, tj. do dnia [...].12.2001r. do skarżącego nie wpłynęły jakiekolwiek pisma z Ministerstwa Zdrowia o ewentualnych nieprawidłowościach w zakresie wykorzystania bądź rozliczenia otrzymanej dotacji. Nie było również w tym okresie żadnych wezwań do zapłaty. Umowa zawarta została na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 15, póz. 148 z późn. zm). Warunki umowy zostały określone przez udzielającego dotację - Ministra Zdrowia i rolą udzielającego dotacji jest takie ukształtowanie warunków umowy, aby kontrola jej wykonania nie budziła wątpliwości. Ponadto, podniósł, iż w wydanej decyzji Minister Zdrowia nie wskazał przepisów, które dałyby podstawę do wniosku o nieważności omawianych postanowień zawartej przez strony umowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W wydanej w sprawie decyzji Minister Zdrowia określił zobowiązanie wobec budżetu państwa z tytułu niepodatkowej należności - w tym przypadku zwrotu dotacji. Zgodnie z zakresem przedmiotowym określonym w art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.; dalej ord. pod.) jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej Dział III tej ustawy stosuje się do niepodatkowych należności budżetu państwa, a do ich określenia uprawnione są inne niż podatkowe organy, którym przysługują w tej mierze uprawnienia organów podatkowych. Zgodnie z postanowieniami zawartymi we wspomnianym Dziale III Ordynacji podatkowej art. 21 § 1 pkt 2 zobowiązanie podatkowe - a w tym przypadku zobowiązanie z tytułu niepodatkowej należności budżetu państwa - powstaje z dniem doręczenia decyzji organu ustalającej wysokość zobowiązania. Wydana w tym trybie decyzja jest niewątpliwie decyzją administracyjną. Przepisy Ordynacji podatkowej stwierdzające o stosowaniu Działu III tego aktu nie stanowią, iż do jej wydania należy stosować postanowienia Działu IV regulującego postępowanie podatkowe. Należy więc przyjąć, iż decyzja ta jest wydawana w oparciu o przepisy o postępowaniu administracyjnym zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej k.p.a.). Zgodnie z postanowieniami art. 1 pkt 1 k.p.a. normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Działając na tej podstawie Minister Zdrowia wszczął w oparciu o artykuł 61 § 1 k.p.a. postępowanie z urzędu i wydał decyzję określającą zobowiązanie podatkowe, zgodnie z postanowieniami art. 104 k.p.a. stanowiącego, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej oraz przywołanego wcześniej art. 21 § 1 pkt 2 ord. pod. Należy jednakże zauważyć, iż przepisy k.p.a. regulujące przebieg postępowania administracyjnego nakładają na organ szczególne obowiązki dotyczące jego prowadzenia. Organ administracji ma bowiem obowiązek, zgodnie z wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadą czynnego udziału strony, zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a odstąpienie od tego obowiązku może nastąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z realizacją tej zasady wiąże się przestrzeganie przez organ obowiązku wyrażonego w art. 61 § 4 k.p.a., iż o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ, art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zasada czynnego udziału strony pozostaję w związku z inną wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jej realizacja ma także istotne znaczenie dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkiem stania na straży praworządności i zasadą prawdy obiektywnej wyrażonymi w art. 7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Minister Zdrowia wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu dotacji nie poinformował o tym strony, przez co uchybił art. 61 § 4 k.p.a. Strona nie miała możliwości wzięcia udziału w postępowaniu wyjaśniającym, nie zapewniono jej także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności organu wynikającej z art. 81 k.p.a. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej powyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Należy zauważyć, iż strona nie miała możności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem przez organ decyzji, a w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające taki obowiązek. Nie zapewnienie stronie udziału w postępowaniu naruszyło także wskazane powyżej zasady wynikające z art. 7 i 9 k.p.a. tj. zasadę informowania strony i zasadę prawdy obiektywnej. Naruszenia przytoczonych przepisów prowadzą do pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy i mają charakter kwalifikowanych wad postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. W sprawie, w której przeprowadzone w toku instancji postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą stanowiącą podstawę do jego wznowienia Sąd nie powinien rozstrzygać sprawy merytorycznie, ponieważ oceny takiej dokona właściwy organ administracji rozpatrujący ponownie sprawę. Ponadto, oceniając wydane przez Ministra Zdrowia rozstrzygnięcia Sąd zważył, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten określa elementy prawidłowej decyzji administracyjnej - między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tego pojęcia ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się z realizacją zasady przekonywania - zasady ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Rolą prawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji jest także przedstawienie stanowiska organu co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła ustosunkować się do argumentów organu przemawiających za takim, a nie innym rozstrzygnięciem sprawy. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, organ uznając część kwot uzyskanych z dotacji jako wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem powinien wskazać, które konkretnie wydatki są kwestionowane. Wskazanie ich w sposób ogólny i ograniczenie się jedynie do pobieżnego stwierdzenia o wadliwym przeznaczeniu stanowi uchybienie powyższemu obowiązkowi uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.) orzekł jak w Sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca nie mogą być wykonane w całości. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej od Ministra Zdrowia Sąd orzekł, na podstawie art. 200 powołanej ustawy.