II SA/Bd 1076/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia WSA: Wojciech Jarzembski Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Marioli K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2004 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 2 i 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) i art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749), po rozpatrzeniu odwołania Marioli K. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty G. z dnia [...] 2004 r. znak [...] w sprawie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia [...] 2000 r. znak [...] dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ś. gm. G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 6,9200 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji odmawiając zmiany decyzji kierował się tym, że żądania Marioli K. wykraczają poza przepis art. 5 cyt. wyżej ustawy z 21.06.2001 r. Mariola K. odwołując się od decyzji Starosty G. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz "o wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Bydgoszczy". Ponadto w "odniesieniu" do art. 2 § 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa wniosła o umorzenie zaległości powstałej tytułem opłaty na rzecz budżetu państwa za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odwołując się zarzuciła Staroście G. wydanie decyzji niespełniającej wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do art. 107 § 3 przy uwzględnieniu art. 207 i art. 210 Ordynacji podatkowej. Zarzuciła również niewłaściwe stosowanie przepisów obowiązującego prawa proceduralnego i naruszenie przepisów Kpa: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1, przy uwzględnieniu odpowiednich przepisów Ordynacji podatkowej: art. 120, art. 121, art. 123 § 1. Ponadto wskazała na błędne zastosowanie i wykładnię art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749) oraz pominięcie w podstawie prawnej przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Odwołująca się zarzuciła również naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z naruszeniem art. 104 § 1 i 107 § 1 Kpa poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej decyzji, będącej podstawą rozstrzygnięcia oraz w konsekwencji błędne uzasadnienie faktyczne i prawne, a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - zasady równości wszystkich wobec prawa, co "dyskryminuje Mariolę K. uniemożliwiając wywiązanie się z przedmiotowego zobowiązania". Rozpatrując złożone odwołanie oraz całość materiału dowodowego w sprawie, organ odwoławczy ustalił, iż postępowanie w sprawie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przeprowadzono na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ś. gmina G., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] - Marioli K. Decyzją z dnia [...] 2000 r. wydaną z upoważnienia Starosty G., orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i o rozłożeniu opłaty za przekształcenie tego prawa na raty płatne przez 5 lat. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobie fizycznej w prawo własności, w myśl których (art. 4) osoba, która nabyła własność nieruchomości zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za to przekształcenie. Ustawa ta, po wydaniu przedmiotowej decyzji o przekształceniu prawa, została zmieniona ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749). W myśl art. 5 tej ustawy " w sprawach zakończonych decyzją ostateczną o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wydaną po dniu [...] 2000 r., strona może złożyć do organu, który wydał decyzję, wniosek o zmianę decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu II instancji podnoszone w odwołaniu zarzuty odnośnie naruszenia przepisów Kpa i błędnego zastosowania przepisów art. 5 w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., jak również pominięcia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - są nietrafne. Z akt sprawy wynika, że Mariola K. nie uiściła żadnej raty z należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynoszącej w dniu ustalania - 37.356 zł. W dniu [...] 2000 r. zbyła ona część nieruchomości o powierzchni 0,4058 ha na rzecz Zakładu T. S.A. za cenę 66.957,00 zł. Następnie w dniu [...] 2001 r. Mariola K. zbyła pozostałą część nieruchomości objętej KW [...] wraz z nieruchomościami objętymi KW [...] i KW [...] na rzecz Stanisława K. za cenę 1,00 zł. Nie będąc już właścicielką nieruchomości, której opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego dotyczy, Mariola K. [...] 2003 r. złożyła wniosek o zmianę, na podstawie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Starosty G. z dnia [...] 2000 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przed ponownym rozpatrzeniem sprawy wnioskodawczyni sprecyzowała ten wniosek i podała, że wnosi o orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zapisanej w KW [...] w prawo własności przysługujące Stanisławowi K. oraz o rozłożenie zaległej opłaty z tytułu nabycia własności nieruchomości na 15 lat. Ponadto wniosła o umorzenie odsetek od zaległej opłaty z tytułu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa może nastąpić w sytuacji, gdy wszystkie strony, które nabyły z tej decyzji prawa wyraziły zgodę na żądaną zmianę oraz gdy nie pozostaje to w sprzeczności z innymi przepisami prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydana na podstawie wyżej przytoczonych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. jest źródłem stosunków cywilno prawnych. Z chwilą uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności, na dotychczasowego użytkownika wieczystego przeszła własność przysługująca do tej daty Skarbowi Państwa. Jednocześnie decyzja ta stworzyła po stronie właściciela - Skarbu Państwa - roszczenie o zapłatę ustalonej tą decyzją należności za przekształcenie prawa. Organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest zgody wszystkich podmiotów, które nabyły z przedmiotowej decyzji prawa, a zatem niemożliwe jest zastosowanie w tym przypadku art. 155 Kpa. Zaznaczył ponadto, że w sprawie tej niemożliwe byłoby uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa nawet przy zgodzie wszystkich stron. Należy bowiem zauważyć, że wnioskodawczyni żąda rozłożenia opłaty z tytułu nabycia własności nieruchomości na 15 lat oraz orzeczenia o przekształceniu prawa na rzecz Stanisława K. Przepis art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. dopuszcza możliwość zmiany ostatecznych decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wydanych po 13 kwietnia 2000 r., w części dotyczącej ustalenia opłaty, ale wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję stosując zmienione przepisy, co sprowadza się do ustalenia nowej opłaty z zastosowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie w art. 70 dopuszcza się rozłożenie należności na raty, jednak nie dłużej niż na 10 lat. Wnioskodawczyni domaga się zmiany decyzji w zakresie wykraczającym poza dyspozycję tego artykułu. Niedopuszczalne jest również przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz osoby, która nie spełnia wymogów art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, czyli wskazanego Stanisława K. Z tych względów zbędne jest, zdaniem organu odwoławczego, odnoszenie się do licznych zarzutów, które w swej istocie odnoszą się do postępowania o zapłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a nie odmowy zmiany decyzji ustalającej tę opłatę. Wniosek odwołującej się o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez NSA należało uznać za bezzasadny, gdyż decyzja ta nie może być wykonana. Mając powyższe ustalenia na uwadze orzeczono jak w sentencji decyzji. Mariola K. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła: 1. wydanie przez organ decyzji z dnia [...] 2004 r. Nr [...], niespełniającej wymogów kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do art. 107 § 3 kpa przy uwzględnieniu art. 207 i art. 210 Ordynacji podatkowej, 2. niewłaściwe zastosowanie przepisów obowiązującego prawa proceduralnego i naruszenie art. 6 kpa oraz art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 12 § 1 kpa, przy uwzględnieniu art. 120, 121, 123 § 1, 125 § 1 Ordynacji podatkowej, 3. oparcie się jedynie na niektórych przeprowadzonych w sprawie dowodach i nie dokonanie oceny innych dowodów, przy uwzględnieniu bezczynności organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji w zakresie rozpoznania wniosku strony o umorzenie zaległości powstałej tytułem opłaty, 4. odwołanie się w zaskarżonej decyzji do nieprawdziwych dowodów, że "skarżąca nie uiściła żadnej raty z należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności...", z jednoczesnym pominięciem bezczynności Wojewody [...] jako organu nadzoru rządowego w rozumieniu art. 76 i art. 77 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) w zakresie zbadania zgodności z prawem działań podejmowanych przez Starostwo Powiatowe w G. w stosunku do Z.P.H.U. "M." Mariola K., których kryminogenny charakter był przedstawiany przez skarżącą m.in. we wniosku z dnia [...] 2003 r. oraz zażaleniu z dnia [...] 2004 r., co zobowiązywało Wojewodę [...] do podjęcia przewidzianych prawem działań, w tym z udziałem innych organów władzy publicznej, 5. pominięcie w powołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), 6. błędne zastosowanie i wykładnię art. 5 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749), 7. naruszenie art. 32.1 Konstytucji RP przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego i Starostwo Powiatowe w Grudziądzu - zasady równości wszystkich wobec prawa, które naruszając art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., podpisanej i ratyfikowanej w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej przez Prezydenta RP w dniu 15 grudnia 1992 r. (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r., tekst ost. Zm. Dz. U. z 1998n r. Nr 147, poz. 962) - polegające na dyskryminowaniu Marioli K. jako strony w postępowaniu administracyjnym oraz obywatela Rzeczypospolitej Polskiej, 8. w konsekwencji powyższego naruszenie przez Wojewodę [...] art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi w szczególności wskazano, iż Wojewoda [...] jako organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] 2004 r. będącą dowodem naruszenia oraz obrazy przepisów obowiązującego prawa, z której "wycięto" wniosek skarżącej - o rozłożenie zaległej opłaty z tytułu nabycia nieruchomości na 15 lat, nie przeznaczając go do odrębnego rozpoznania w odniesieniu do przepisów podatkowych. Tym samym organ odwoławczy, podobnie jak pierwszoinstancyjny organ pominął w powołaniu podstawy rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa, w tym art. 2 § 2 i art. 3. Ponadto skarżąca podniosła, że Starosta G. jest umocowany do umorzenia przedmiotowej opłaty. W przypadku mogących powstać wątpliwości w zakresie właściwości organu w przedmiocie rozpoznania omawianego wniosku, ich wyjaśnienie i ustalenie należy do Starosty G. oraz Wojewody [...], jako organów podatkowych w rozumieniu ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa. Dokonując rozpoznania przedmiotowej sprawy wyłącznie w odniesieniu do przywołanych podstaw rozstrzygnięcia, w tym m.in. art. 5 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749), który w przytoczonej treści odnosi się do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i nie dotyczy zmiany terminów płatności zaległej i ustalonej opłaty uprzednią decyzją Starosty G. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] - Wojewoda [...], podobnie jak uprzednio Starosta Grudziądzki pozostawiał bez rozpoznania wniosek skarżącej jako strony - o rozłożenie zaległej opłaty z tytułu nabycia nieruchomości na 15 lat, jako całkowicie bezprzedmiotowy. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zarzuty w niej podniesione tylko częściowo były uzasadnione. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 - zwanej dalej p.p.s.a.) - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując więc, na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że wydana ona została z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii uczestnictwa Stanisława K. w postępowaniu przed organami obu instancji. Już w pierwszej decyzji z dnia [...]2003 r. Wojewoda, powołując się na fakt nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Stanisława K. wskazał, iż nie brał on udziału w sprawie, a organ "nie uzyskał stanowiska zainteresowanej strony - nowonabywcy nieruchomości". Niezależnie od następstwa prawnego Stanisława K. w postaci sukcesji singularnej zauważyć trzeba, że jego interes prawny w sprawie ma związek z hipoteką przymusową obciążającą nieruchomość objętą księgą wieczystą nr KW [...], której niniejsze postępowanie dotyczy. Stanisław K. z mocy tej hipoteki, stanowiącej zabezpieczenie należności związanych z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stał się przecież dłużnikiem rzeczowym względem Starostwa Powiatowego w G. Wreszcie zauważyć trzeba, że Stanisław K. złożył do Starostwa Powiatowego wniosek z dnia [...] 2003 r., identyczny w swej treści z wnioskiem Marioli K. W myśl art. 62 kpa skutkować to powinno takim załatwieniem sprawy przez organ, iż byłaby wydana decyzja zawierająca rozstrzygnięcie co do wszystkich zainteresowanych. Przyjęcie, że postępowanie dotyczyło tylko wniosku Marioli K. oznaczałoby tym samym, że nastąpiła bezczynność w zakresie wniosku Stanisława K. Mimo powyższych okoliczności Starosta G. w decyzji z dnia [...] 2004 r. stwierdził, że postępowanie dotyczyło wyłącznie interesu prawnego Marioli K. W konsekwencji traktując tylko Mariolę K. jako stronę doręczył jej decyzję, z pominięciem Stanisława K. Postępowanie organu w tym względzie było o tyle niekonsekwentne, że wcześniej na rozprawę przeprowadzoną w dniu 15.12.2003 r. wezwany był Stanisław K. jako strona, obok Marioli K. i wyraził swe stanowisko w sprawie. Takie działanie organu sprawiło, że Stanisław K. wbrew ustawowym gwarancjom procesowym, pozbawiony został czynnego udziału w toku postępowania. Organ drugiej instancji nie dostrzegając tych uchybień, również ograniczył swe rozstrzygnięcie do wnioskodawczyni, jej tylko doręczając wydaną przez siebie decyzję. W rezultacie naruszony został przepis art. 109 § 1 kpa oraz jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego uregulowana art. 10 § 1 kpa. Organy obu instancji uniemożliwiając stronie podejmowanie czynności procesowych, pozbawiły ją tym samym prawa do obrony interesów prawnych w sprawie. Odnosząc się do treści skargi za słuszny należało uznać zarzut dotyczący nie rozpoznania żądania strony w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległej opłaty z tytułu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że wniosek tego dotyczący zawarty został w piśmie z dnia [...] 2003 r., a następnie zgłoszony na rozprawie w dniu [...] 2003 r. Jak wynika z pism organów z dnia [...] 2004 r. i [...] 2004 r. Starosta poczynił pewne ustalenia w tym zakresie, ale rozstrzygnięcia co do tego żądania nie podjął. Z akt nie wynika przy tym, aby omawiane żądanie potraktowane zostało jako nowy wniosek i aby nadano mu odrębny bieg. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 104 kpa decyzja administracyjna powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych okolicznościach nieuprawniona była konstatacja organu odwoławczego, iż zarzut strony dotyczący tego zagadnienia był bezprzedmiotowy. Zastrzeżenia budzi również ocena organów obu instancji co do możliwości zmiany decyzji z dnia [...] 2000 r. w świetle art. 5 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Mianowicie odmowa wnioskowanej zmiany decyzji uzasadniona została lakonicznie tym, że "wnioskodawczyni domagała się zmiany decyzji w zakresie wykraczającym poza dyspozycję tego artykułu". Żaden jednak z organów nie wyjaśnił precyzyjnie przyczyny, dla której żądanie strony nie mogło być uwzględnione. Przeszkodą taką, samą w sobie, nie mogła być okoliczność, iż skarżąca domagała się rozłożenia należności z tytułu przedmiotowej opłaty na 15 lat, a mające zastosowanie w sprawie przepisy przewidują tylko okres 10-letni. Rozpoznanie wniosku nie musiało bowiem polegać na pełnym uwzględnieniu żądania strony. Z punktu interesu strony istotny nie byłby tylko okres spłaty należności, ale też wysokość poszczególnych rat. Biorąc więc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, organ powinien poczynić konkretne ustalenia co do zakresu, w jakim żądanie strony mogło ewentualnie być pozytywnie załatwione. Następnie w zależności od stanowiska stron podjęte być powinno stosowne rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić ponadto trzeba, że w tym zakresie, w jakim organy podjęły rozstrzygnięcie nie miały zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Za nietrafne należało więc uznać zarzuty sformułowane w tym przedmiocie. Ze względów wyżej wskazanych Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 p.p.s.a.